电信普遍服务分片包干政策分析
海南省开启电信普遍服务分片包干政策以来，农村通电话水平显著提升。全省村通率仅为80.6%，到7月就实现了行政村村村通电话目标。到底全省20户以上自然村通电话百分比达成99.7%。可见，电信普遍服务分片包干政策对推进电信普遍服务进程起到了主动作用。但因为分片包干政策存在软约束、诱发揩油等方面缺点，使得在实施中碰到部分问题。笔者拟以海南为例，经过对存在问题总结，找出问题存在原因，并提出相关政策提议，以促进中国电信普遍服务分片包干政策更有效实施。
分片包干政策出现问题
(一)资金困境
分片包干政策实施过程中，海南当地政府财政没有专门配套资金注入，完全依靠电信监管机构采取行政摊派手段，将任务分配给电信运行企业，由企业自行筹资处理。电信运行企业作为上市企业，追求利益最大化目标，使企业在建设中对无利可图偏远地域通信建设动力不足。现在因为农话分布特点是：多、远、散，即自然村多，距离接入点远，用户分布散，造成电信投资大，建设成本高。同时，因为很多自然村受电力供给、自然条件等原因限制，造成运行维护成本高，农话亏损严重。加上维护成本巨大，使企业在农村电信市场运行中出现资金困难。
(二)实施困境
电信企业在实施村村通电话工程建设中碰到一系列问题。如部分市县通信建设用地没有纳入城镇计划，部分市县政府对此项工作不热心，工作不力，使企业在征地问题上碰到很多阻力，在传输建设上一样存在很多人为原因干扰；有些部门利用垄断优势也给村通工程设置难题，如电力部门在市电、农电引入问题上、工程建设成本上，提出苛刻条件，加大了企业建设成本，影响了企业热情；
电信设施被偷窃问题严重，通常见于村通基站等通信设备放置位置全部较偏远，安全环境条件差，偷窃现象严重。
海南省通信管理局在推进分片包干普遍服务政策时也碰到了很多迷惑。如用在给电信运行企业分摊分片包干任务时，怎样做到任务公平公正，每个企业应该分摊多少建设任务，每个行政村或自然村建设成本无法预算，全部使任务分配时缺乏科学性。所以，每十二个月下达分片包干任务全部存在比较严重随意性。另外，当任务分摊给企业后，企业拒绝完成行政分摊任务时，也缺乏对应处理问题法律手段。
(三)发展困境
政企分开后，行政手段相对力量减弱，政府公众利益和企业追求经济利益并不一致矛盾凸现，而且法律不健全，缺乏实质性保障方法，普遍服务水平发展速度不含有可连续性。一是需求抑制普遍服务水平提升。首先，现在未通电话自然村大部分属于经济发展水平较为落后地域，该地域农民收入、支出远低于海南省平均水平。其次，部分未通村自然条件恶劣。二是农话亏损严重影响普遍服务连续发展。从农村经济发展来看，农村经济发展缓慢，尤其大多数地域经济是以农业和低层次、低附加值行业为主，农村经济结构正处于优化当中，现在还不太合理。由此使得农村居民对外经济联络显得较少，对电信业需求也不是很高。同时，农村社会经济条件相对落后造成开启消费市场困难。
分片包干政策问题分析
分片包干政策因为是企业内补助，普遍服务净成本完全经过扭曲不一样地域、不一样业务间相对价格筹集，造成价格和拉姆齐定价规则出现显著偏离，造成严重低效率消费和福利损失。同时，分片包干方案在任务划分上对任务量评定过于粗略，只考虑任务数量而忽略了不一样地点成本差异，运行商所应该负担任务量极难正确对应。所以，分片包干政策在实施中出现了上述问题。怎样降低这些问题对分片包干政策实施影响，
笔者从以下三个方面进行了分析：
(一)电信普遍服务属于公共服务范围分析
电信普遍服务在某种程度上是一项类似“灯塔”公共产品。依据公共产品提供理论，我们不难得出，电信普遍服务提供主体应该是政府，而不应是市场。一是在一定用户规模下，一个用户对于电信服务消费或使用不影响其它用户消费或使用，即电信服务是非竞争性。二是电信计费能够很好地处理消费付费问题，即电信服务是排她。三是电信普遍服务要求其价格是用户能够承受得起，这就使得用户消费付费可能不能填补电信运行企业服务成本，即用户不完全付费或部分不付费就能够取得完全电信普遍服务。此时，尽管在技术上能够处理消费完全付费问题，但在制度上却要求或许可部分用户不付费就消费电信普遍服务，
也就是说电信普遍服务含有了一定程度非排她性。由此可见，电信普遍服务是一个公共服务，而非私人物品。
(二)电信监管部门在普遍服务中角色定位分析
(1)纠正市场失灵，确保农村及落后地域通信有效供给。电信市场是一个非完全竞争市场，其市场结构不完备性会产生一系列问题，如非效率、不公平性等。所以，需要政府强制电信运行商实施普遍服务政策。
(2)促进农村及落后地域通信健康快速发展。居民消费者经过电信服务能够从更广泛范围内发觉和获取有用信息，能够更便捷正确地传输、整理和储存信息，用高质量信息指导行为。电信服务作为中间投入被经济体消费，结果是提升了劳动生产率，发明了经济附加值，经济活动更有效率。电信服务普及能够使经济系统中交易成本下降，经济运行效率提升，发明巨大经济效益。
(3)保护农村及落后地域电信用户正当权益。因为农村及落后地域大家收入低，电信服务靠市场供求规则难以处理农村通信发展滞后问题。在这种情况下只有经过市场之外国家宏观调控来处理。在农村和农村没有经济能力实现通信服务目标时候，政府应是农民坚强后盾。经过政府电信管制，推行普遍服务，逐步缩小数字鸿沟。
(三)电信运行企业从负担社会责任角度分析
电信运行企业应主动负担起社会责任，不能仅仅认为这是一项强制性任务，其实它和
企业本身存在和发展紧密相连。由电信普遍服务性质和特征，我们能够把负担分片包干普遍
服务义务看成是企业负担一个社会责任。首先企业经过负担村通义务增加用户群，巩固企业
市场。电信行业含有全程全网和网络外部性特征，负担普遍服务后可增加电信企业用户。依
据梅尔卡夫定理，用户数增加能给企业网络价值带来平方级增加。其次，经过负担村通义务
取得社会尊重，提升企业品牌。电信企业负担普遍服务后，享受到普遍服务用户肯定会为电
信企业做口碑宣传，使其得到社会尊重，有利于提升企业品牌，拓展企业市场。
完善分片包干政策提议
第一，做必需成本和收入信息研究，依据自然经济条件对普遍服务任务量进行量化，
然后在运行商之间进行分配，以促进公平性。第二，逐步将已通电话不过亏损运行行政村纳
入。关键是逐步放松对原来主导运行商对原来已通行政村维持要求。这个前提是对历史成本
进行一次性赔偿。第三，完善对未达标企业处罚力度。管制政策就是政府和运行商一份协议，
假如没有违约责任条款，那么就会出现投机行为，比如做表面文章，或采取观望态度。第四，
完善协议细节，包含对通信质量要求、对资费水平要求(实际上许可运行商对农村高成当地
域电话资费实施灵活定价，有利于降低亏损)，对运行维护要求等。第五，做好义务分配动
态调整工作。运行商市场份额是改变，实力也伴随竞争而改变。所以村通任务应该每十二个
月分配一部分，而不是立即分配完。要建立常常性工作制度，做好任务分配动态调整工作。
目前处理分片包干政策实施问题策略是：
第一，制订灵活农村电信资费政策。农村及落后地域电信资费政策能够依据农村地域
特点，推出多种适农资费套餐，同时在资费上采取更大优惠政策，降低资费标准。
第二，推出适合农民业务种类。如海南电信推出农业科技110业务，海南移动推出农
信通业务等，全部深受海南农村地域人民欢迎，市场发展良好。
第三，技术上采取多个方法接入。依据各地地形及其它方面条件，采取有线、无线等多个方法接入。在通信终端方面，向农村市场推出适合农村消费层次，简单好用通信终端。
第四，不停提升农村通信服务水平。提升农村地域通信故障修复时限，突出服务个性化。加大对农村通信业务宣传力度，培训农村通信服务骨干，加强对农民电信知识普及和指导，使农民能用、会用、用好多种通信业务。