长江江苏段非法采砂安全危害和监管对策

长江江苏段非法采砂安全危害和监管对策

作者：向阳

来源：《中国水运》2011年第05期

文 分析长江江苏段非法采砂的现状及对通航安全的危害，针对非法采砂船引起的水上交通事故和险情，探索进一步加强通航安全监督管理工作，从海事监管的角度提出相应的监管措施和建议，以保障船舶航行安全。

由于江苏省沿江及苏北大开发、长三角经济一体化等进程的加快，建筑市场对砂石需求非常旺盛，河道砂石供需矛盾突出，在暴利的驱使下，部分不法分子铤而走险，在长江河道大肆盗采江砂，严重影响了通航安全，并造成了多起水上交通事故和险情。长江江苏段作为非法采砂活动的重灾区，也深受其害，据近年来统计数据，辖区发生事故或险情的船舶中非法采砂、运砂船占据了较大比例。由于长江江苏段各地区非法采砂行为及海事部门对其的监督管理具有较大的相似性。下面，以张家港为例，从海事监管的角度来分析长江江苏段非法采砂活动对通航安全的危害，探讨海事管理机构应当如何科学合理地制定相应的管理对策。 ?荩非法采砂现状及对通航安全的危害

由于长江江苏段砂质优良，水域较宽，且近年来周边城市大兴土木，优质的砂源和适宜的地理位置吸引了大量非法采砂、运砂船舶聚集于此，此类采砂船不仅采砂设备越来越先进，而且数量也呈逐年增加之态势，目前仅张家港辖区已有非法采砂船50余艘，平时寄泊于靖江内河，主要在以下区域采砂：福北水道FB#6—FB#7、FB#10—FB#11红浮联线南侧水域、福中水道F#1—F#4黑浮北侧水域及#9海轮锚地。非法采砂船基本上为“三无”船舶，船上人员无适任证书，没有经过专业机构培训考试，驾驶技术不过关，安全意识差，法律观念淡薄，经常随意穿梭于航道、锚地之间，同时非法采砂船也滋生了运砂船舶存在大量问题：船员配备没有达到最低安全配员标准、不办理船舶进出口签证手续、超载运输、未按规定航路航行、逃避海事监管等，且非法采砂区域多为主航道边及锚地，对通航安全构成了极大的危害：

2008年11月8日1700时左右，锚泊于长江FB#9红浮南侧一非法采砂船准备采砂时，2人落水失踪。接到报警后，海巡艇第一时间赶到事发现场，在长江FB#7- FB#10浮间的水域范围内进行了拉网式搜寻，但由于风大流急，夜晚视线不良，至2400时左右未能发现落水失踪人员。

2009年6月9日00时左右，长江F#1黑浮上游约100米处上行推荐航路内，在长江F#1黑浮附近非法采砂完毕的运砂船“武家嘴XX”在进入主航道下行过程中，与在推荐航路正常下水的“腾飞XX”发生碰撞，经事后调查发现，“武家嘴XX”存在严重超载、配员不足及未办理船舶进出港手续等违法行为。

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2009年08月26日2140时左右，长江#F3-1黑浮北侧约350米、下游50米处，一艘名为“宁阳航XX”运砂船在非法采砂过程中因装载不当导致船舶沉没，经事后调查发现，该运砂船存在严重超载、配员不足及未办理船舶进出港手续等违法行为。

2009年9月29日2249时左右，长江F#2黑浮上游约500米、长江F#2与F#3黑浮联线北侧约200米处，在长江F#2黑浮附近非法采砂完毕的运砂船“宁东湖XX”在航道外水域穿行时，与同在此地非法采砂的运砂船舶“宁连海XX”发生碰撞，碰撞导致“宁东湖XX”沉没，船上人员落水后经“海巡0876”救起。经事后调查发现，“宁东湖XX”存在严重超载、配员不足及未办理船舶进出港手续等违法行为。

2010年06月14日0505时左右，一艘在长江FB#10-1红浮附近非法采砂的运砂船“皖华运XX”在航至长江FB#9-1红浮南侧约250米处，因积载不当导致船舱进水、船体断裂而自沉，船上10人遇险获救，所幸该船尚未航至主航道深水区，否则后果不堪设想。经事后调查发现，该船严重超载，并存在未经船检机构检验私自进行船体改造的违法嫌疑。 ?荩海事部门打击非法采砂存在的困难

海事部门对非法采砂船的执法手段有限。大量非法采砂船的存在是辖区非法采砂行为猖獗的源头所在，据调查，长江江苏段非法采砂船基本上为“三无船”，长期游离于海事部门的监督管理之外，海事部门对该类船舶非法采砂行为一般只能“责令停止作业，拒不停止的，暂扣船舶，情节严重的，予以没收”，但是该类船舶中很多情况是船上人员以船为家，一家老小居住于此，暂扣或没收难度较大，所以海事部门一般只对其进行驱赶或依法对部分采砂设备进行拆毁，然而，采砂船采砂设备被依法拆毁后，船主轻易就能重新安装设备，并且只需采砂几分钟就能收回成本，而对其进行驱赶，所起效果更是微乎其微，因此，海事部门现有手段无法对非法采砂船舶形成有效的打击。

执法力量不足、执法装备缺乏。由于长江江苏段各港口海事业务具有总量大、种类多等特点，而海事机构人员编制却比较少，因此负责水上监督检查的执法人员普遍不足。目前负责长江张家港辖区水上巡航监督检查的张家港海事局执法支队仅13名执法人员，分布在辖区4个执法基地，管理辖区近百公里的长江水域，主要负责辖区行政处罚、事故调查、水上监督检查三大业务，白天除去夜班休息、留守基地人员外，进行水上巡航监督检查的执法人员不到5人，平均每条海巡艇上执法人员不足1人，夜班安排2名执法人员值班，1人留守基地， 1人水上巡航监督检查。由于执法人员严重不足，对非法采砂违法行为的打击多数情况是单人执法，不仅达不到上级机关双人执法的要求，执法人员更是因为非法采砂船业主素质普遍低下而自身安全也受到影响。同时，针对此类船舶的执法装备也普遍缺乏，在依法对其采砂设备进行拆毁的过程中，海事执法人员连拆毁工具都没有装备，主要依靠船主自觉对采砂设备进行拆毁，然而，船主总是避重就轻地拆毁部分无关紧要的设备应付了事。

非法采砂船往往采取多种迂回手段，给执法增加了难度。经过海事部门多年的持续打击，非法采砂船在躲避打击的过程中也积累了丰富的经验，目前非法采砂船比过去有所收敛，很少

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明目张胆地进行采砂，而是采取“夜间作业”、“流动作业”等迂回手段，见缝插针，某些“久经沙场”的老船主甚至安排专人观察海巡艇的动静，相互间通风报信，一见海巡艇出动就马上逃逸，待海巡艇离开，采砂依旧，与海事部门“”，一定程度上给执法工作增加了难度。 ?荩制定科学合理的应对策略

1、加强水上巡航监督执法力量，打造优良的水上执法队伍

适当增加水上执法人员数量，以满足新形势下辖区水上巡航监督检查的需要，同时，通过加大培训力度、加强相互间交流学习、加快新进人员培养等方式，来提升水上执法队伍的业务素质和工作作风。针对辖区非法采砂绝大部分发生在夜间的特点，不仅要配备满足执法需求的执法装备，如夜间摄像机以满足取证需求，还要锤炼执法人员夜间执法的能力，提高执法人员间默契度，快，快速查处，防止其它非法采砂船逃逸。大力进行执法创新，充分挖掘执法人员潜能，将执法支队打造成一支人员精干、结构合理、素质优良的水上执法队伍。 2、仔细研究法律条款，严厉打击非法运砂船舶

通过仔细研究相关法律条款，对来辖区非法采砂的运砂船提前介入，进行严厉查处，使其无法进行非法采砂活动。根据辖区非法采砂之现状，大部分非法采砂船采砂水域不是锚地、停泊区等水域，且运砂船基本都是大型船舶，根据《长江江苏段船舶定线制规定（2005）》第二十二条“大型船舶必须在主管机关公布的锚地或停泊区内停泊”之规定，运砂船只要是大型船舶就不能在此水域停泊，笔者根据现场执法经验发现，一般运砂船准备打砂时，会提前进入采砂水域锚泊，然后再联系非法采砂船为其采砂，这给海事执法部门提供了提前介入的绝佳机会，在其采砂之前就可以以未按规定停泊的违法事实进行查处，并可进一步查处其它违法行为，对拒不配合的，充分取证后可以按规定发《船舶监督管理协查通知书》，对于已经开始非法采砂的运砂船，严厉查处该船是否存在超载运输、未签证、配员不足等违法行为，必要时可移送水利、等部门。目前，海事部门单独执法时此手段对打击非法采砂行为最为有效。 3、加强与相关部门联动，严厉打击非法采砂行为

由于对非法采砂的打击涉及多个管理部门，各部门从各自角度出发依法管理，因此，各相关部门联合执法不仅能够解决部门间协调统一的矛盾，还能够使各部门执法优势互补，实现共赢。事实证明，联合执法对打击非法采砂行为有着无可比拟的优势，同时，建立与非法采砂船舶的违法所得相适应的行政处罚也相当重要：

2010年5月19日晚上至5月20日上午，张家港海事局联合长航对辖区非法采砂行为进行了联合打击，共查获了20艘非法采砂运砂船。2010年6月1日晚上至6月2日凌晨，张家港海事局再次联合长航对辖区非法采砂行为进行了打击，此次打击共查获了13艘非法采砂运砂船。事后，针对非法采砂运砂船接近暴利的违法所得，张家港海事局和长航根据各自职责对违法船依法实施了较重的行政处罚。经过这两次联合打击，辖区非法采砂现象得到

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有效遏制，从顶峰时五、六十艘非法采砂运砂船同时作业下降到寥寥几艘非法采砂运砂船趁海事执法人员休息间隙偷偷采砂，打击效果保持了相当一段时间。

因此，海事部门应该加强与各相关部门之间的联动，加大联合执法的范围，与、水利、国土等相关部门组成联合执法队伍，对辖区非法采砂行为进行更为有力的打击。 4、加强与地方沟通，配合取缔非法采砂船

彻底解决辖区非法采砂问题，要疏堵结合，切实解决非法采砂船主的生存问题，在高压严打的同时，要适当给予关怀，当地要想办法为采砂户谋取正当职业，让他们彻底远离采砂行业，从根本上消除采砂船非法偷采江砂的行为。海事部门应该发挥自己水上监督检查的优势，积极对辖区的非法采砂运砂船舶现状以及对通航安全等的危害进行细致的调研，最后形成调研报告提交给地方，为地方提供第一手资料，让地方能够获得准确的信息，从而做出科学合理的决策来取缔辖区非法吸砂船，彻底消除这一通航安全隐患,减轻海事监管的压力。

（作者单位：张家港海事局）