论我国选举制度的完善

论我国选举制度的完善

作者：李彧

来源：《环球市场信息导报》2011年第03期

摘要：选举制度是国家政治制度的重要组成部分，从法律上为公民充分享有选举权提供了保障，是衡量一个国家政治民主程度的重要标志。自上个世纪80年代以来，中国的选举法先后修改了四次，尽管有的制度安排存在进退的反复，但从总体上看，中国代表选举的民主性在不断提高，开放性和竞争性在增强。但是，相对于中国宪政建设的目标需求来看，现行选举制度仍然存在相当的改革发展空间。该文通过对我国选举制度历史的沿革和现实发展的需要进行分析，从扩大直接选举的范围；健全选举机构；科学划分选区，改进选民登记方式；规范代表名额，缩小城乡差别；改进和完善候选人提名制度；在实行差额选举制度基础上适度竞选；减少代表数量，明确代表职责和义务：健全选举诉讼制度，保证选举制度运行合法化八个方面提出了相应的完善措施，以顺应时代政治文明和法治发展的潮流。 关键词：选举制度；缺位；现状；完善；途径

1.我国选举制度的特点及分析

我国现行选举制度具有选举权的普遍性、选举权的相对平等性、直接选举与间接选举并存、差额选举与等额选举并存和选举投票的秘密性等特点，它们是实现社会主义民主的基本途径。但我国选举制度也存在一些同社会民主化进程不相适应的问题，选举理论与实践脱节，民主化程度低；选举程序不完备，缺乏可操作性；选举过程违法违规，缺乏公正、公平和公开性。

1.1平等原则与差别条款互补的相对平等特点

我国公民选举资格受到法律的平等保护。每一选民在投票时具有平等权利，而不受差别对待。但是在代表的名额分配上，各级人民代表大会代表的产生均以一定人口的比例为基础，这种城镇与农村间代表产生的不平等性，产生事实上公民选举权的不平等。随着城市化步伐不断加快，僵硬的户籍制度不断被突破的今天，这种选举权利的不平等有违我们社会主义国家人民真正、全面当家作主的民主目标。而且我们应该看到目前中国人口数量最大的农民却是社会中的弱势群体，他们的利益依然没有得到合理的表达和实现。这与他们的选举权利事实上的被歧视有内在的相关关系。法律制度对城乡间选举差等模式的保护反映了我国存在着一些特殊的社会政治经济现状以及独特的选举权平等观念。

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另外，我国《选举法》采取了一些特殊规定保障妇女、归侨和少数民族在中的代表性，并对少数民族有关代表名额分配规定了优惠，这种在立法上旨在促使实质平等的特别保护规定，对于选举权平等实现有着积极意义。 1.2直接选举与间接选举给合的特点

所谓直接选举是指由选民直接投票选举国家代表机关代表和国家公职人员的选举。间接选举则是指由下一级国家代表机关，或者由选民投票选出的代表(或选举人)选举上一级国家代表机关代表和国家公职人员的选举。毫无疑问，直接选举是比间接选举更为理想的一种选举方式。我国目前的选举实行的是直接选举和间接选举相结合的方法，即县、乡级实行直接选举，而地、市级以上实行间接选举；政权机关领导人则是由同级人民代表大会间接选举产生。也即我国的政治选举以间接选举为主。应该说这种做法是由我国一定时期特定的政治、经济、文化等条件决定的，总体上是符合我国基本国情的。但随着改革开放，特别是市场经济的发展，这种以间接选举为主的选举方式暴露出层次过多，不能全面确切地表达选愿，而且模糊代表与选民之间的责任关系，削弱代表与选民的联系，使选民难以对代表实行真正的直接监督的弊病，另外由少数人投票决定当选人，对选举权的普遍性和平等性也造成损害。因此，随着我国政治、经济的发展，人民民主意识的增强和文化素质的提高，我国将会进一步扩大实行直接选举的范围。它不仅有利于选民直接根据自己的意愿，挑选自己所信任的人进入国家权力机关，代表他们管理国家，从而有利于选民直接向代表反映意见和要求，并监督代表的工作，而且也有利于代表联系选民，向选民负责并报告工作，有利于增强广大选民的主人翁意识和参政、议政的积极性，还有利于激发代表作为人民公仆的责任感。 1.3等额与差额选举并存的特点

我国实行以差额选举为主体、等额选举为补充的制度形式。等额选举与差额选举两种选举方式是民主不同程度的反映，二者相比，差额选举更能体现选举的竞争性，也能保障选民的自由选择权，实现其真实意愿。我国法律还规定了原则上实行差额，例外实行等额选举、选择适用等额选举或者差额选举、等额或差额不确定几种不同情况。 1.4国家权力有限介入选举的特点

理论上讲，选举就是选民(或代表)表达自由意志的行为，它本质上具有一种自由、自主和的性格、不容国家权力的干涉和介入；但另一方面，选举作为民主的方式具有政治性，需要意志综合和指导，同时作为一种组织行为，它需要规则的提供和秩序的维护，所以它不能离开国家权力的支持和指导。我国选举制度的设计使两者协调融洽，相扶共济，国家权力支持和扶助选举权利的自由行使，自由选举权利在国家权力引导和指导下有序实现。 2.我国选举制度的现状及存在问题

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对我们长期引以为自豪的选举制度的优越性换一个角度进行理性审视，这样才可能使我们不至于盲目乐观，轻率拒斥世界先进的选举文化和选举技术，从而加快我国选举制度的建设，优化我国选举制度的设计。我国的现实的人民代表大会制度的实际运作状况表明，我们自以为优越的选举制度、选举原则及其实际运作与追求的目标还存在着相当的距离，具体表现在以下几个方面：

2.1选举权普遍性方面存在的问题

作为人民民主专政的国家，我们的选举制度从来都没有资格的特殊，在我国，公民享有选举权的广泛程度相当高。但大部分人的选举行为还是一种政治动员的结果，这与选举本来的价值和宗旨相去甚远。大量存在的、完成任务式的被动选举也不可能选出真正合格和负有责任感的代表。因此，我们千万不能因为我们的选举法规定了选举权的普遍性而忽视选举权的真正全面实现程度这一更为关键的问题，只有这样才能促使我们找到真正地实现选举权的普遍性的途径，使选举成为每一个拥有选举权的公民真正地表达自己权利的行为。 2.2选举权平等性方面存在的问题

我国选举法一方面从原则上公开昭示：我国奉行选举权的平等性原则，即每个选民在每次选举中只能在一个地方并只能享有1个投票权。选民和代表(间接选举时)在选举权上的地位完全平等。但在实际的选举实践中却存在许多不平等现象。因此一般性地规定所有选民具有平等的选举权和平等的被选举权并未真正地体现平等，对被选举权没有特殊的规定是我国选举制度的缺陷。

2.3关于直接选举和间接选举并用原则

由选民直接投票选举国家代表机关的代表和国家公职人员的是直接选举，不是由选民直接投票选出，而是由下一级国家代表机关，或者由选民投票选出的代表(或选举人)选举上级国家机关的代表和国家公职人员的是间接选举。我国选举制度中规定的间接选举，无论从规模上(县级以上各级代表及公职人员都是间接选举)还是从实际的间接程度(相对于上文提到的美国的选举人团制的间接性)来说都是非常少见的。当然，应该看到我国之所以大量采用间接选举是我国总体上经济发展水平低下、交通通讯条件落后、人民教育程度不高等因素的影响，但我国的全国代表，省、自治区、直辖市代表，地级市及自治州的代表都由间接选举产生，使数量庞大的代表与选民的关系疏离，甚至与原选举单位(指选出自己的下级)的关系也不密切，这显然不利于发扬民主，不利于人民群众直接参与政治生活的权利得到充分的实现。

3.我国现行选举法规在实际运用中急待解决的问题 3.1调整统一性不强

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我国现行的选举规范主要渊源非常庞杂，有《》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》、《全国人民代表大会组织法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级组织法》、《人民组织法》、《人民组织法》、《特别行政区基本法》、《特别行政区基本法》、《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》以及各地方关于实施这些法律的地方性法规等。可见选举法调整范围目前还仅限于各级人民代表大会代表的选举，国家机关领导人的选举、基层群众自治性组织成员的选举等其他选举则分散在众多的法律中，虽然不同类型的选举在具体操作规范上有所差别，但在选举的指导思想和基本原则上应该是相同的，过于零散的法规不利于人们准确把握选举的精神和原则。所以有必要把不同类型的选举法律统一起来，制定统一的选举法典，特别是把选举国家公职人员的选举法和选举国家代议机关代表的选举法纳入统一调整范畴。使我国选举法既规范人民代表的选举，也规范国家机关领导人的选举和基层自治组织的选举。统一完善的选举法典对推进社会主义民主政治建设是十分必要的。 3.2竞争性缺失

我国长期以来在总结选举的历史发展和批判资本主义选举制度的基础上，把选举权的普遍性当作选举法的第一原则。实际上，选举权的普遍性是选举发展到一定阶段的必然产物，选举的要义在于政治参与和选贤与能，是人民通过投票的方式来选择他们的代表和领导人的活动，只有存在竞争才能保证选举的使命得以实现，竞争是选举的本质特征，没有竞争就没有选举。任何真正意义上的民主选举都会有竞争。适当的宣传候选人、候选人之间相互竞争和做出施政的承诺，对民主选举都是十分必要的。所以，竞争选举才是选举法的第一原则。 3.3选举方法不科学

没有好的选举方法，权利将失去公平。我国的选举法从选区划分、代表名额分配、选民登记、候选人提名、表决、计票方法等法定方法都存在一定的不科学性。 3.4选举程序不完善

选举程序是选举法原则的具体化，一个选举程序不严密的法律最终可能使选举法的基本原则形同虚设，实现不了选举法的立法目的。因此，建立完善的选举诉讼制度，从根本上保障公民的选举权利，保证政权的合法基础已成为当务之急。 3.5选举过程不透明

我国选举法对投票计票的规定也十分简单，没有制度性的保证秘密写票和秘密投票。由于一些选民对选区划分和候选人的提名有意见或是根本不了解，投票在他们看来更多只是一个形式。

4.我国选举制度的改革和完善

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4.1逐步扩大直接选举的范围，增强选民参与意识

选举方式关系到选举的民主性和合理性。而不只是一个选举技术问题。根据市场经济和政治民主化需要扩大直接选举的范围，是完善我国选举制度的重要方面。考虑我国市场经济的发展进程和选举实际，将直选扩大至市一级，在经济、文化发展水平较高的城市条件已基本成熟，因为这些地方市场经济较为发达，公民参与选举的积极性较高，能够在整个区划范围内形成统一的选举意想，有直接选举的合理性和可能性。 4.2健全选举选举机构

选举的民主性是否能够充分体现，在相当程度上取决于选举制度的设计，也就是由谁来组织选举和怎样组织选举。我国现行的《选举法》缺少对选举机构和选举原则的专门规定，法律的模糊难以有效地规范选举机构的权力行使，在操作中必然会妨碍选举的公正和公平。 4.3科学划分选区，改进选民登记方式

选区划分既受地理因素的影响，又受历史传统的影响，还受选举制度的影响。既要保证选举的公平、公正，又要方便选民参加选举。我国现行选区划分是可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。实践中，农村绝大多数是按居住地划分选区，在城市特别是大城市，按居住地划分与按单位划分两种方法并用。

选民登记，是选举机构对依法享有选举权利的公民进行登记注册，以便按在册名单发放选举证的一项选举制度。选民登记的实质是对公民是否具有选举权利的确认，是公民在法律上享有的选举权利转化为实际上能够行使的选举权利的必要途径。没有经过选民登记的公民，即使从法律规定上享有选举权利，也不能实际参加投票选举。选民登记的目的是为了保证选举有秩序地、公正地进行，防止弄虚作假。改进选民登记的原则，一方面要有利于减轻选举工作量，提高选举工作效率；另一方面要有利于公民选举权利的实现。 4.4规范代表名额，缩小城乡差别

规范代表名额一直是完善国家选举制度的重要内容。候选人提名目前是选民对选举意见最大的一个环节，也是最易被暗箱操作或操纵的地方。缩小城乡差距，提升农民的立法博弈能力，将为新农村的建设提供政治保障、立法保障和权利保障，并进一步推动选举权平等。 4.5改进和完善候选人提名制度

建国以来选举组织在代表候选人的提名环节中非常强调代表的先进性、广泛性，忽略了代表应有的政治素质和议政能力。使得一些根本不符合代表政治职务要求，不具有参政议政能力但在各行各业作出贡献的人员因国家的嘉奖而被提名获得候选人资格，使人形成“先进表彰会\"的错觉。鉴于联名提名的出发点还是基于本行业，本地区的人极少当选，可以实现参选人报名

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制度，让其主动宣传自己的政治愿望，主动联系选民或代表以争取他们的联名推荐，并将合法提名一律列入初步候选人名单。

4.6在实行差额选举制度基础上适度竞选

竞争是民主的天然属性，提高引入竞争机制可以极大地激发选民的政治热情，另一方面，通过实行竞选，把具有强烈代表意识，议政能力强的候选人选为代表，更好的履行代表职责，对选民负责，这是扩大公民政治参与、实现的最佳渠道。 4.7减少代表数量，明确代表职责和义务

现行的结构下，代表人数太多，减少代表的数目是必然趋势。作为最高国家权力机关的全国，是实质性的工作机关，不是象征性的虚设机关，它所做出的决策具有权威性、强制性，关系到国家的前途和命运。加强对代表的监督，首要的问题是从法律上明确代表的职责和义务。

4.8健全选举诉讼制度，保证选举制度运行合法化

选举是一个完整的过程，包括选民资格认定、候选人提名、选民登记、选民投票、选票计算以及选举结果的确认等阶段，在这些过程中都有可能发生争议和纠纷。因此，确定选举诉讼的范围，必须以选举的全过程为依据。具体说来主要包括三个部分，即选举人资格诉讼、选举效力诉讼和当选效力诉讼。另一方面，对于选举诉讼性质的界定，笔者认为，选举争议的具体行为不仅会涉及到行政、民事法律责任，甚至是刑事法律责任，如贿选、暴力威胁等等。因此，选举诉讼可能会涉及到行政诉讼、民事诉讼甚至是刑事诉讼。目前，我国还没有完整的选举诉讼理论。同时，我国的现有法律制度中规定得过于简单，只有选民资格诉讼和破坏选举的刑事诉讼两大类，而且还没有明确和完善的当选效力诉讼。 参考文献

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