行政管理学的宏观结构

行政管理学的研究对象：

国家行政机关依法管理社会公共事务的有效活动的规律。 这一活动的要素：人、结构和过程——具体的研究对象

人： 人事行政（第七章）

过程：行政领导（第三章，无变化）——行政决策（第四章，变化较大）——行政沟通（第五章，无变化） ——行政监督（第六章，无变化）

其他：绪论（第一章）、行政职能（第二章，新增）、行政方法（第八章，新增） 每章的标题容易作为名词解释考

第一章 绪论

第一节 行政管理概述 一、行政管理的含义

行政管理的概念（09年名词解释1）（P123）

行政管理是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。 主体：行政机构； 客体：社会公共事务； 依法进行而且是有效的

二、行政管理的产生及其精神 行政管理的精神：

行政管理的产生同时又是与一种行政管理精神的培育联系在一起的。 （1）主权在民思想

现代行政管理的组织结构在相当程度上是17世纪和18世纪一些思想家的主权在民、人民至上思想的实现形式。这一结构设计是对封建时期国家的管理从属于一个人的意志的彻底否定，是对皇权、君权至上的一种彻底否定。把行政臵于结构中的从属部分也至少在理论上表明，是由人民组织的，的职能是为社会公众服务的。 （２）法制精神

法制是建立在自由经济和民主政治之上的社会管理的必然要求。否定封建时期人治的过程，实际上也就是法制确立的过程。法制精神表现在确认法为管理的最高准则，行政管理必须有合法性基础。 （３）效率概念

行政管理中效率概念的产生，是与工业产生的劳动专业化带来的经济进步联系在一起的。的部门化和职能化结构以及公务人员的选拔方式体现的就是专业化和追求管理效率的思想。 三、行政管理的原则 （1）法制原则

 依法行政是公正行政的基本特征之一，也是公共行政的要求。  首先必须有法可依、执法必严

 其次要求必须在法律框架内行使其公共管理职能，不能凌驾于法律之上  最后，依法行政的一个前提条件是司法 （2）服务原则

现代是由人民大众产生的，表明与民众之间的关系是服务与被服务的关系。顾客至上意识或大众至上意识必须是行为的起点。 （3）效率原则

 包含两层意思：一是活动的有效性，其基本层面是活动的合法性；其次是体现

活动的效益，包括社会效益和经济效益。

 二是活动追求的目标是以尽可能少的投入取得尽可能大的产出，成本效益分析

应当成为活动考虑的重要内容。 （4）责任原则

 有两层含义：一是的行为对社会大众负责，一个轻率的、鲁莽的、不计后果的

注定会给社会带来灾难。

 二是对自己的行为负责，对自身的失职、失误承担相应的责任。 第二节 行政管理的理论发展

一、西方行政管理理论的发展（前三个理论重点记忆） 研究的开端：19世纪末和20世纪初

标志性事件：伍德罗威尔逊的《行政学之研究》

罗纳德怀特的《公共行政原理》

1.古典理论（09年名词解释2）

古典理论也称程序学派和制度学派，研究的出发点和目标是效率和经济，注重行政程序、组织结构和行政原理的研究，着重规划、组织、人事、指挥和控制这些管理功能。三个代表人物：

 亨利〃法约尔 程序学派的创始人 《工业管理及一般管理》 五大职能（计

划、组织、指挥、协调和控制）、14项原则、法约尔跳板、此外认为组织的效率取决于组织的一些内在要素，要注意对员工的培训。

 马克思〃韦伯 第一次比较系统的论述了官僚制的特征并分析了它在西欧工

业社会中的作用、权威的三种形式（魅力权威、传统权威、理性权威）名词05年名词解释1考的魅力权威）（Ｐ１２７）

 泰罗 科学管理创始人 通过强调研究时间和动作以获得人与机器的最高效能，开创了一个追求效率的时代。

 古立克和厄威克 《行政学散论》归纳了古典学派的基本原理（六点）：通过管理来

协调的组织结构是合理和有效管理的关键，人应当恰如其分的适应结构；组织应当

根据四个基本标准来建设，即组织服务的目标、任用的程序、处理的人事、进行工作的地方；命令统一或由一个上司指挥是至关重要的；权责相符，权责通过层级授予下级，高层管理应限于提出标准和检查这一标准的执行情况；较小的控制幅度；系统的计划是组织必须具备的一个功能

（2）行为理论

行为理论学派经历了一个从“人际关系”到人类行为科学的发展的过程。

 梅奥霍桑试验 用社会人取代了经济人的概念 将非正式组织的

概念引入管理学，认为在任何正式组织中都存在着非正式组织，要重视非正式组织的作用。

 马斯洛人类需要层次说 人的需要分为五大类，从低到高依次是：生理需要、安全

需要、社交需要、尊重需要、自我实现的需要  麦格雷戈 Ｘ理论的人性假设是恶，认为人生来好逸恶劳；Ｙ理论的人性假设

是善，认为只要给予鼓励和机会，人们能负起责任。Ｙ理论主张实行参与管理，以创造人们发挥其智慧和能力的机会。

 赫茨伯格双因素理论 把影响人们行为的因素分成保健因素和激励因素。保健因

素也称为不满因素，这些因素多数来自周围的环境。激励因素也称为满意因素，这

些因素多来自任务本身。该理论认为，包含保健因素的事件能导致人们对工作不满意，因为人具有避免不满意的需要，因而它不起激励作用；包含激励因素的事件能导致人们对工作的满意，因为人具有成长和自我实现的需要。使人产生工作满意感和受到激励的因素与产生工作不满意感的因素是彼此、各不相同的。该理论提倡用工作丰富化等方式激励人们。

（３）决策理论

 西蒙 《行政行为：行政组织中决策程序的研究》开创了对决策的研究。认为如果

把所有理论都考虑进去，那么决策是行政的中心。他认为管理就是决策，并认为决策者在决策过程中的理性是有限的，主张以“满意”来取代理性决策模式追求最佳。  林德布洛姆渐进决策理论 的制定是以往的小小修正而已 上

大起大落的变化是不可取的，因为这会危及社会的稳定。 论文《渐进调试的科学》和《决策过程》一书。

 埃佐尼的综视模式 是一种将理性模式与渐进模式结合起来的模式。把决定分为

根本性决定和非根本性决定，渐进方法适用于非根本性决定，而在涉及根本性决定时，理性决策模式更适用。两种方法一起使用时，就可以获得更多的信息。

（４）系统理论

 巴纳德 第一个把组织看做是一个社会系统的理论家。认为组织是一个协作的系统，

包含三个要素：协作的意愿、共同的目标和信息联系。他把自己的贡献主要归结于

一些“结构性”概念和“动态性”概念。 他是非正式组织概念的提出者，也是均衡理论的提出者。

 20世纪六七十年代，系统理论又引发出两大理论。生态理论 里格斯认为行政生态

要探讨的是各国的具体国情如何影响并塑造该国的行政，反过来，公共行政又是如何影响该社会的变迁和发展的。他勾勒了三大行政模式即农业社会、工业社会、过

渡社会的行政模式，也称为融合型、衍射型和棱柱型模式，并从经济、社会、沟通网络、符号系统和政治架构五个因素分析它们与公共行政的关系；权变理论认为不

存在一种对所有管理者都适用的一般理论，管理是因时、因人、因条件而发生变化的。

（5）新公共行政理论与新公共管理理论

 20世纪80年代以来，西方许多国家的进行了一场以新公共管理为旗号的公共

行政改革。这一改革表明了它的市场、企业式的管理趋向，以达到这样一些目标：

提高公共部门资源配臵的效率，缩小规模，减少开支，提高服务质量。即以企业精神改造公共部门。

 戴维〃奥斯本和特德〃盖布勒的《改革》为美国联邦改革蓝图勾勒出了一

种新的形象，掌舵而不是划桨。  新公共管理表现了向市场和私营部门管理方式的回归，反映了传统的宪政主义与管

理主义之间的摇摆再一次摆向了管理主义。反映了公共部门管理中常出现的两种价值的冲突。

 随着改革运动的深入，对新公共管理的批评也日渐增多，这些观点对引入企业

的价值观念表示疑虑，并担心传统行政的优势如专业至上等会因市场趋向的行政改革而受到削弱或丧失。

二、行政管理学在中国的发展

中国行政管理学自1949年中华人民共和国成立至今，经历了一个从传统向现代转

变的过程，转变的基础是经济从原来的计划经济转向市场经济。这一转变导致了与人民关系、职能和角色、利益以及观念等多方面的变化。转型期中国公共管理的一个基本问题：如何适应市场经济带来的变化及如何适应从全球来看一个新的经济社会形态带来的挑战，在这一时期，中国公共管理必须处理好的几个方面的问题： 1.定位问题

 随着市场和社会的出现，人们形成的一个共识是，并非在任何情况下都是一种

管理和配臵社会资源的最佳手段。  因此，在一些领域退出或一些职能的削弱，正是市场和社会成长的必然结果。 2.的问题

 市场经济的推进使得职位日益具有职业化特征，伴随着这一世俗化过程的是政

府地位（政治荣誉和经济地位而言）的相对跌落，这一跌落是同全能地位的逐步弱化一致的。

 但是转型时期的一些特定情况使得的道德论题问题称为不容忽视的问题，

的成为全社会关注的焦点。 3.制度建设与创新问题

 当前中国公共管理领域存在诸多问题。如组织结构中的法定结构和非法定结构并存，结构重叠、臃肿和僵化，结构和功能不对称等，解决这些问题的办法是进行制度建

设和创新。

4.依法行政的问题

 依法行政是依法治国的关键。转型时期中国公共管理如何在运作中摆脱人格化管理，

仍然是法制建设面临的一个问题。  依法行政的前提是司法公正，这是依法行政的保证。依法行政集中体现了现代国家

的基本特征，它是中国公共管理走向现代化的必然要求。

5.观念更新问题

 传统时期的一些不合时宜的观念。如僵化、不思进取、迷信教条等，构成了中国公

共管理的巨大障碍。

 所以要进行观念更新，要用一种新的市场化、民主化、社会化、全球化和科学化的行政观念来代替传统观念，促进公共管理的发展。

本章思考题

一、名词 行政管理 、古典理论、行为理论、决策理论 二、大题

1.行政管理的原则◆

2.行政管理的精神

3.西方行政管理理论发展的历史轨迹？◆ 4.我国行政管理必须处理好哪些问题？◆

第二章 行政职能

第一节 行政职能的特点及其意义 一、行政职能的特点

行政职能是国家行政机关在一定时期内，根据社会需求，在国家的政治、经济和社会事务管理中承担的基本职责和发挥的功能作用。行政职能主要涉及的职责范围、履行职责方式、在国家和社会生活中所起的作用等问题。（行政职能的定义） 行政职能的特点表现在： 1.执行性

国家职能是由立法、行政、司法职能组成的，相对于立法职能而言，行政职能表现为执行国家意志的管理方面的职能。 2.整体性

 行政系统和行政行为不是孤立和的，它是整个社会系统中的一个子系统，

行政职能必须反映社会的需求，是整个社会职能系统的一部分。（从整个社会系统角

度）

 从国家机构系统来看，行政系统又是其中的一个子系统，行政职能必须体现国家的意志和利益，是整个国家职能系统的一部分。（从国家机构系统角度）

 行政系统自身也是一个完整的体系，一个国家的行政职能内容涉及行政系统对国家

事务和社会公共事务进行管理的全部活动，同时内部各纵向层次和横向部门之间又有各自的职能领域。（行政系统自身角度）

 这样行政职能就是一个各构成要素纵横交错、相互支持而又相互制约的职能体系。 3.多样性

 行政职能系统结构极为庞大和复杂。

 从静态分析，行政职能广泛渗透到整个社会生活的每个角落，涵盖社会的各个领域，

并且每种职能都具有十分丰富的内涵。  从性质上看，可分为政治职能和社会管理职能

 从范围上看，可分为对内职能和对外职能，具体包括国民经济、文化教育、国防军

事、司法、民政外交等各方面的管理职能。  从运行过程分，行政职能又包括决策、计划、组织、用人、指导、协调、控制等各

个环节，任何一个环节都在行政职能系统中发挥着非常重要的作用。  从层次上分析，行政职能有高、中、低层次之别，处于不同层次的行政机关，其行

使职能的范围、内容和方法不尽相，形成丰富多彩的职能体系

4.动态性

 行政职能的内容、范围及活动方式源于国家的性质和社会性需求，随着社会经济、

政治和文化环境的改变，行政职能也应作相应的调整。主要表现在：  一是国家性质发生变化，必然引起行政职能的相应变化

 二是社会形势任务发生变化，行政职能的主次地位也应发生相应转移

 三是社会环境和各种的改变，行政职能的某些具体功能会发生根本性变革  四是随着科学技术的发展，人类社会生活日益丰富多彩，行政职能也会增加新的内容、方法和手段

第二节 行政职能的构成 一、行政管理的基本职能 1.政治职能

国家行政管理的政治职能是指在国家和社会中所起的政治作用。政治职能是国家行政管理的基本职能，它鲜明的反映国家的阶级本质、一定时期行政管理活动的基本方向、方式和作用。主要有以下几项：

 统治职能 国家是阶级统治的工具，存在的首要目的是维护阶级统治，任何

一种类型的国家，其行政职能都必须反映统治阶级的意志，并按照统治阶级确定的秩序和目标对社会生活进行约束和规范，维护和巩固国家政权。

 民主职能 国家代表着统治阶级的利益和意志，并由统治阶级中的精英分子掌握国家权力，因此必须在统治阶级内部实施民主，并贯穿在行政管理的有关环节。  军事保卫与对外交往职能 的主要职能之一，其主要内容首先是通过加强

国家军事管理、外交及对外事务管理，防御外来敌人的侵略和，保卫国家

和主权，保卫公民的合法权益和生命安全，同时也承担相应的国际义务，保卫世界

和平，反对霸权主义。

2.经济职能

 经济职能指在社会经济生活中承担的职责范围及应发挥的功能作用，是的

一项基本职能。

 国家是建立在一定的经济基础之上的政治上层建筑，它依赖于经济基础，并为经济

基础服务，组织管理国民经济，组织干预协调经济生活，一方面是为了维护统

治阶级的经济利益，巩固和发展自己的经济基础，另一方面适时调节经济，根据社会需要发展生产，有利于促使经济社会协调有序的发展。  自国家产生之日起，就以各种方式作用于社会经济生活。 3.文化职能

 文化职能是指国家行政机关对教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、 文学艺术等方面的管理。

 国家和社会的进步，都离不开公民文化素质和道德水平的提高，公民文化素质和道

德水平的高低，关系到国家的兴盛和衰退，因此文化职能是行政管理的一项重要职能。

4.社会职能

 这里的社会职能是指与政治职能相对应的各项社会管理职能中除经济职能以外的社

会管理职能，主要包括：  社会服务与社会控制职能 为社会提供公品，是的一项基本职能，同时还必须承担社会管理与社会控制职能。

 社会安全职能

为了保障社会的安全，一方面应该通过消除或减少贫困、失业等现象，以尽可能消除或减少违法犯罪现象，打击各种。在我国当务之急是建立和健全社会保障制度。  环境保护职能

环境问题是一个全球性的问题，关系到人类生存与可持续发展的问题。使得任何一个负责任的都必须加强环境保护方面的管理，制定法规，采取各种措施治理环境，同时通过规范市场行为，有意识的引导企业发展绿色产业，加强环境保护。 二、行政管理的运行职能

1.决策职能

 这是行政管理过程中的首要职能，决策职能主要包括目标和计划在内。行政机关进

行管理活动，首先必须根据环境的要求和自身实际确定行政管理的目标、重点和任务，并根据目标、任务和重点进行安排和部署，设计具体程序、方法、环节和途径。（决策职能是什么）

 决策职能在行政管理过程中具有重要地位和作用，制约着整个行政管理过程和行政

管理全局，决定着整个行政管理过程中各环节的效能和总体效能，直接关系到行政

管理的成败。（决策职能的重要性）

2.组织职能

 组织职能要求是，建立组织机构、配备人员、规范内部权责关系，并合理安排和指

挥组织系统内部各种机构及各类人员的工作，从而将组织内部各要素联结成一个有机的整体，使人、财、物得到合理的使用。

3.协调职能

 协调职能是指加强行政组织与行政环境之间、行政组织与行政组织之间、行政组织

内部各个机构之间、行政组织与个人之间、个人与个人之间、行政管理的各个环节

之间的沟通、联系与合作，消除矛盾，减少管理过程中的功能损耗，建立和谐的相互促进的关系，实现计划目标的一种管理活动。（协调职能是什么）  协调活动是行政管理过程的核心环节。 4.控制职能

 行政控制贯穿于行政管理的各个方面和各个环节。

 行政控制就是为保证行政目标与计划的实现，通过建立信息反馈和绩效评估机制，

按照行政计划标准，对行政执行过程中出现的现实与目标、实际成效和标准之间的偏差，所采用的纠正措施。（行政控制是什么）

第三节 行政职能转变

一、行政职能转变的必要性及其意义

 所谓行政职能转变是指为适应客观环境的变化需要而对行政职能进行的转换、重组

和优化，是对的行为方式及其职能结构体系的调整。我国职能转变的必要性及其意义体现在：

1.行政职能转变是建立和完善社会主义市场经济的必然要求

 随着我国经济改革的深入，特别是社会主义市场经济的建立和发展，市场

在资源配臵中的基础性作用明显增强。

 改革开放以来，行政职能转变取得了一定的进步，对经济的手段逐步转变

为间接为主，开始运用、法律法规引导经济运行。  但是职能范围及其职能方式仍然不能适应市场经济要求，如果行政职能转

变不能取得实质性进展，改革就难以深化，社会主义市场经济的建立既缺乏推动力量，其运行也缺乏配套设施及保障。

2.行政职能转变是迎接经济全球化挑战的需要

 所谓经济全球化，是指商品、服务、生产要素与信息界流动的规模与形式不断

增加，通过国际分工，在世界市场范围内提高资源配臵效率，从而使各国经济相互

依赖程度日益加深的趋势。

 我国加入世界贸易组织后，不仅面临着国内市场经济改革的压力，而且要

应对全球化带来的挑战，如果应对不当，不仅不得其得，而且反得其害。因此按照世界贸易组织规则要求，积极推进行政职能的转变，是迎接经济全球化挑战的必然要求。

3.行政职能转变是实现经济社会和人的全面发展的需要

 改革开放以来，发展经济成为各级的中心任务，的各项工作都围绕经济建

设这一主题来开展，容易导致各级片面追求经济的高指标，忽视社会其他方面的发展，造成社会发展的不平衡

 十六届三中全会提出科学发展观，要坚持以人为本，实现经济社会和人的全面协调

发展。（正证）  不转变行政职能，不改变行政职能单一结构形态，就不可能实现以人为本的经济社会全面、协调、可持续发展。（反证）

4.行政职能转变是深化政治改革的需要

 转变行政职能是政治和行政改革的重要内容。我国政治改革的目标是

建立社会主义民主政治，实现人民当家作主。  我国传统职能带有很强的封闭性，片面强调对社会的控制，人民参与管理

国家和社会事务的制度化渠道，易使人民主权落空。

 转变职能，实现民主行政、公开行政、依法行政，是政治改革的重要内容。

5.行政职能转变是机构改革的动因和基础

 行政机构是行政职能的载体，行政职能是行政机构设臵的重要依据。随着行政职能

的不断发展变化，机构与职能逐渐发生矛盾，这就必然要求进行机构改革，使作为载体的机构作出相应的调整和变化。行政职能的变化构成行政机构改革的动因。  行政职能转变也是行政机构改革的基础。由于行政机构主要依据行政职能设臵，只

有分清职能和明确职能，才有可能对原有机构进行科学的调整和改革。职能转变的过程实际上就是某方面职能的增加、恢复、转变和取消的过程。

二、行政职能转变的主要内容 1.职能重点的转变

 从重政治统治职能，轻社会管理职能，重阶级斗争，轻经济建设——到以经济建设

为重心（具体论述P141）

2.职能方式的转变

（1）由运用行政手段为主向运用经济手段为主，并将经济手段与法律手段和行政手段结合起来。

 传统计划经济下，整个社会处于行政习惯高度控制下，对经济领域几乎都

运用强制性行政手段进行管理

 改革开放之后，我国主要运用经济手段管理经济和社会，同时，重视法律手段

的运用，加强法制建设，积极推进依法行政。 （2）由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。

 微观管理和直接干预是计划经济时期管理经济活动的唯一方式，审批与管

制成为管理的基本手段。

 改革开放以来，一方面弱化直接干预企业的微观管理职能，另一方面强化了宏

观管理职能，精简和削弱了专业部门，强化监督和宏观部门  由直接管理向间接管理转变，则是综合运用经济、法律和必要的行政手段实施管理，的经济职能主要是宏观，提供服务和检查监督。 （3）由重计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来

 党的十四大明确提出，我国经济改革的目标是建立社会主义市场经济，标

志着我国进入了从计划经济向市场经济过渡，建立和发展社会主义市场经济的新的历史时期。  由于市场本身的局限，加之我国经济改革仍离不开的主导作用，在充分发

挥市场机制作用的同时，仍要发挥计划作用，把计划与市场有机的结合起来。 3.职能关系的转变

（1）理顺与地方、上级与下级之间的职能关系。与地方关系，实质是权力配臵关系、利益关系，也是一种法律关系。

 理顺与地方关系，必须在合理划分事权、财权的基础上，明确与地方

的职能关系，并用法律的形式固定下来。

 理顺与地方、上级与下级职能关系，在指导原则上要坚持有利于发挥和地

方两个积极性，改变过去和上级过度集权的问题，实行与地方各级适

度分权，做到权责利相一致，形成与地方之间合理协调分工的合作关系。

（2）理顺政企关系

 理顺政企关系的基本原则是企业下放，政企分开。  一是把所有权和经营权相对分开。两权分离主要在于从所有权中严格地区分经营权，

即让国有企业掌握经营权，掌握所有权。

 二是把公共管理职能和国有资产出资人职能分开，理顺产权关系。明确财产的

法定主体，界定产权的客体和内容。

 三是实行国有资产分级管理，国有资产管理机构对授权经营的国有资本依法履

行出资人的职责，维护所有者的权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。

（3）理顺与市场的关系

 在市场经济下，与市场关系的总原则是，市场机制能够解决的，就让市场

去解决，只管市场做不好和做不了的事，引导市场，市场调节企业。  我国实行的是社会主义市场经济，就是要使市场在国家宏观下对资源配臵

起基础性作用。同时，对市场经济的运行进行宏观指导和，不仅是必要的而且是必然的。

（4）理顺与社会的关系

 社会主义市场经济为调整与社会的关系提出了新的要求，必须改变管

理范围、管理模式和管理方法，切实实现政社分开，把过去属于的权力转移给社会中介组织行使。

 在市场经济条件下，在社会管理方面的基本职能就是组织“公共物品”的供给，

管理好社会公共事务，改变计划下由包办一切的状况，确立与社会的良性互动关系等。 （5）理顺内部各职能部门的关系。

 一是对各部门进行职能分解和职能分析，明确分工，划清职责；

 二是加强制度建设，明确各部门的地位、作用及与相关部门之间的联系协调方式，

使各部门行为有章可行，完善行政运行机制；

 三是完善协调机制，由于现实中各部门管理对象的复杂性，即使最明确合理的职责

分工，也不可能完全避免职责交叉，为此需建立部门之间的工作协调机制，解决矛盾和纠纷。

本章思考题 一、名词 行政职能 二、大题

1.行政职能的特点◆

2.行政职能由哪几部分构成？试阐述每一部分的具体内容。◆ 3.试述行政职能转变的必要性。◆ 4.试述行政职能转变的具体内容◆◆

第三章 行政领导

第一节行政领导概述 一、行政领导的含义 三个视角：

1.从权力运用、规章制度的执行和正式组织结构相吻合的角度。

行政领导是通过命令、指挥，使整个组织活动达到其目标的行为过程。

2.从人际关系、感情因素的角度。

行政领导是对组织内群体或成员施加影响的活动过程，是促使下级满怀信心的完成任务的艺术，是说服他人热心于一定目标的努力。

3.从行政组织所处的环境角度。

行政领导是使行政组织有效地适应外在环境以维持生存和发展的活动。领导风格、行为和哲学没有最佳，只有适宜和有效。 二、行政领导活动的要素 1.领导者

地位重要：树立正确的领导理念，有发动和鼓励下属的能力和技巧，把领导目标内化为下属为之奉献的导引力量，及时调整领导战略和领导手法，以提高组织抵御和抗击各种风险的能力。 2.被领导者

行政领导活动的顺利推行是在群体成员的积极参与和领导者与被领导者相互沟通的过程中是实现的。领导目标的实现依靠群体成员自身的积极行动得以实现的。因此领导者必须将群体成员视为一种唯一能扩大的资源。

3.领导目标

领导活动的最终目的是实现领导目标，在实现目标的过程中，要使组织价值、个体价值和领导者自身的价值三方面都获得社会的肯定。 4.环境

领导活动必须在适应或者有效改造外在环境的前提下，才能获得有效性。（正证）。把领导活动封闭在组织内部就能取得成功的想法已被证明是错误的。（反证）。情势理论认为，任何一个优秀的领导者都会把领导方式与环境力量的相关性至于重要的地位。 三、行政领导者的失败与独特性

行政领导者失败的四个原因（P149）

 的失败 任何行政领导活动均是在一定的中进行的。结构主义者认为体

制构成了“领导替代物”（正证）。如果因原因导致了领导者的失败，即使领导者拥有再强的能力和魅力，都不足以挽救这一结局（反证）

 能力的失败 能力低弱导致的失败，不符合组织型人才的要求。  性格的失败 性格缺陷导致的失败。对自身性格上的缺陷熟视无睹。  人生的失败 对人生理解上的偏误导致的失败。 第二节 行政领导的结构与过程 一、行政领导的结构

◆1.正式结构（科层结构）

科层制是现代“官僚制”的核心特征，是德国马克斯〃韦伯分析现代法理型统治的 理论基础之一。科层制的特征（P151）和作用（P151）（05年简答题） 2.非正式结构（梅奥霍桑实验）

正确处理正式领导与非正式领导的关系应做到：

 一个成功的领导者应该集正式领导与非正式领导于一身。 非正式组织理论指出，

非正式组织能够为促进组织的目标而做出贡献，也能妨碍甚至破坏正式组织目标的

达成。一个明智的领导者在发挥正式领导作用的同时，要十分重视发挥非正式组织的作用和功能。

 注意协调同非正式领导者的关系，注意使他们的作用有助于组织目标的完成。非正

式领导的可靠之处在于有 雄厚的群众基础，可以吸纳德才兼备的非正式领导者到正式结构中来，让其担任正式的领导职位。

 改善正式领导，消除潜伏在等级中的对抗性因素。 正式领导者开明的领导作风，

在追求组织目标的同时也能满足组织成员的需要，有助于上下级关系的协调和融洽，有助于调动各成员的积极性，从而有助于组织目标的完成。

 在必要的情况下，对那些妨碍正式组织目标达成的非正式领导者加以取代，从而促成整个非正式组织的瓦解，或改变非正式组织的影响，使其向有利于组织目标的方向转化。

二、行政领导的过程 1.科学化过程

含义：行政领导在其计划制定、控制与监督等方面，要尽可能地依赖科学管理和科学领导的知识资源和资源，使领导活动在一种规范的状态中展开。

体现为以下两个方面：

 领导者进行决策和制定计划必须按照科学的原则进行。即遵循科学的原则、程序，

依靠科学的方法和技术进行决策和计划活动。

 领导者对整个组织活动的控制以及对下属的监督、考核必须纳入到科学的规范体系

中才能确保组织目标的顺利实现。

2.艺术化过程 含义：行政领导活动必须辅之以各种有效的激励机制，才能将组织的目标转化为个体的目标，使其为整个组织主动贡献自己的才智。 三个方面：

（1）权力运用和权威接受的艺术

从领导者自身的行为方式着眼，领导者运用权力的方式分为说服、示范、命令。从被领导者所承受的结果而言，可以分为奖赏、惩罚两种。 ◆（2）授权的艺术 授权的原因

 领导活动多具有“领导行为与领导目标的间接性”的特点  当代行政活动具有多样性和专业化的特点。

 现代领导活动是下属与领导者融为一体的参与型活动。 授权的类型（06年简答）

 刚性授权 对所授权力、责任、完成任务的要求、时间，均有明确规定与交代。  柔性授权 只指示一个大纲或轮廓，让被授权人有较大的自由做随机应变的处理。  惰性授权 领导者将自己不愿也不必处理的繁杂事务，交由下属处理，包括领导

者本人也不知道如何处理的事务。

 模糊授权 给予被授权人的权力限度和权力容量比较模糊。

授权的原则

因事择人，视能授权；明确权责，适度授权；授权留责，监督控制；防止反向授权（下级什么事情都往领导者头上推） （3）用人的艺术

建立人人可用的理念，用人的前提是识人断人，即对人的判断，通过满足人的需要来激发他们的工作积极性

第三节 行政领导的方式、类型和内容

一、行政领导的方式

1.首长负责制和合议制（以行政领导的主体为轴心进行划分）

两种方式的区别在与权力分配不同。前者指最高决策权掌握在一人手中，后者是由两人或两人以上掌握最高决策权。行政部门一般采取首长负责制的领导方式。

行政首长负责制体现在三方面：

 对于本单位、本部门乃至本层级的领导和决策具有最高的领导权和最终的决策权。  个人负责制建立在一定的民主讨论基础之上，受制于各种民主化的规则。

 首长负责制的运作是以分工负责的方式展开的，包括横向和纵向分工。

行政首长三个特点：全局性、超前性、超脱性

强有力的行政领导集体是领导活动能够延伸的制度化保障。领导集体在以下四个方面形成资源组合得当的素质结构: 老中青相结合的年龄结构；高水平的文化知识结构；领导集体的全面能力结构；协调互助的性格气质结构 行政首长负责制和集体领导的关系:

 集体领导不能代替首长负责制。集体领导不意味着行政决策权掌握在集体 手中，不意味着决定的作出改由以少数服从多数的表达方式进行，不能借口集体领 导而剥夺行政首长应当享有的权力，行政首长也不能借口集体领导而推卸责任。

 首长负责制是一种组织领导制度，集体领导的分工负责只是一种运作方 式。实行行政首长负责制的行政系统中，对整个行政机关的工作结果承担最终 责任的只能是行政首长。领导集体内的个人负责有两方面的含义：一是分工领域的 工作负责，一是对行政首长负责。

2.任务取向的领导方式和人员取向的领导方式（以行政领导的取向为轴心进行划分）（名词）

 任务取向的领导方式 关心组织效率，重视组织设计，明确职责关系， 确定工作目标和任务，重视任务的完成，而不注重人的因素。

 人员取向的领导方式 表现为尊重下属意见，重视下属的感情和需要， 强调相互信任的气氛。

◆二、行政首长的领导类型（名词或者大题） 1.独断型的领导行为模式

 注重正式组织的结构、组织的规章制度以及组织内正式的沟通程序。他以大权 独揽的方式对下级进行领导，决策权高度集中在自己手中，下属完全处于被动地位。

 优点：领导者行事效率高

 缺点：由于缺乏上下的感情交流，下级“满意程度”较低，下级通常是被动的服从命令和指挥，主动性和积极性不易发挥。

2.放任型的领导行为模式

 注重感情交往，关心下级需要，并尽可能满足他们的某些需求，同下级维持着 一种良好的人际关系。领导者通常不把持决策权，对下属采取自由放任的态度，弹性或自由度较大。

 优点：上下级之间的满意程度高

 缺点：不强调领导者本身的权力运用，因而往往导致实际上的无人领导，工作 经常处于混乱和无秩序的状态，工作效率低

3.民主型的领导行为模式（介于以上两者之间，参与型的领导行为模式）

既注重正式组织结构的作用，规章制度的作用，又不完全大权独揽，在某种程 度上又设法使下级参与一些决策，善于在决策过程中发挥下属的作用。对决策的 执行采取分权的方式进行，对下属工作的检查监督主要依靠有一定自主权的部门 来进行。 本章思考题 一、名词 行政领导

二、大题

1.行政领导活动的要素

2.行政领导者失败的原因有哪些？◆

3.正确处理正式领导与非正式领导的关系？◆ 4.行政首长的领导类型（名词、简答）◆ 5.行政授权艺术的类型与原则？◆

6.如何认识行政首长负责制与集体领导的关系？

第四章 行政决策

第一节 行政决策概述 一、行政决策的含义和特点 1.行政决策的含义

具有行政决策权的组织或个人为了有效地实现行政目标从多种可能的行政方案中作出选择或决定的过程。 2.行政决策的特点

 行政决策的主体是掌握行政权力的个人或组织 任何决策都需要一个决策主体，即作出决策的个人或组织。行政决策是行政权力的运用，其主体必然会与行政权力有关。即只有具有行政权力的个人或组织才能有权力作出行政决策。

 行政决策的内容是行政事务

行政决策的内容既涉及行政机关的内部事务，更多的涉及社会公共事务。作为行政管理的对象，这些事务都可称为行政事务，也是行政决策的内容。行政决策的内容主要是公共领域内的事务，也有权和有必要为私人行为制定必要的规则。

 行政决策价值取向是公共利益

公共部门不能是一个“自利性”机构，而应该是一个“追求公共利益”的机构，因此，其决策规则应该是“公共利益的最大化‘，这不仅是公共部门决策与私人企业决策的区别之一，而且应该是他们的本质区别。行政决策在价值取向上应该而且必须坚持公共利益最大化的原则。

二、行政决策的地位和作用

1.行政决策贯穿于行政管理过程中的各个环节

 现代行政管理活动与现代社会的经济、政治活动是紧密相连的。在现代行政管理过

程中，由于生产的社会化和组织规模的扩大，使管理对象和内容越来越复杂。对于行政管理者来说，尤其是对于组织的领导者来说，已经不可能事无巨细的样样去管，而职能抓大事。从管理过程来看，抓决策就是抓大事。

 现代管理学一般把管理的主要职能概括为三项：计划职能、组织职能、控制职能，决策贯穿于各项职能之中。

 整个管理过程实际上就是一个连续决策的过程，没有决策，也就无管理可言。 2.行政决策具有优化行政管理目标、节约行政管理成本、提高行政管理效益的重要功能

 行政管理作为人的有组织的一种理性行为，需要有明确的目标。确立行政目标是行

政决策的一项重要任务。行政决策的过程实际上就是一个优化决策目标和决策方案

的过程，就是一个寻找成本较少、效益较大的行政管理途径的过程。

3.行政决策正确与否，关系到行政管理的成败，关系到国家、社会以及各项事业的兴衰

 历史经验告诉我们，重大决策的正确与否，事关国家的兴亡、人民的命运。党

的十一届三中全会以来的一系列正确决策，像从阶级斗争为纲转变到发展生产力作为全党全国的工作重点，开始了现代化建设的新时期，经济建设和各方面事业的建设出现了空前的欣欣向荣的局面。

 决策处于管理的中心环节，对于行政管理来说，行政决策正确与否，关系到行政管

理的成败，乃至一个国家各项事业的成败。

第二节 行政决策 一、行政决策枢纽系统

 定义：行政决策枢纽系统，也称为行政决策中心，是指领导、组织整个决策活动和

最终从事抉择方案的领导核心。 1.行政决策枢纽系统的特点：

（1）行政决策枢纽系统是在整个行政决策中处于核心地位的子系统。

 行政决策是由决策枢纽子系统、信息子系统、咨询子系统三个子系统组成的一

个有机系统。决策枢纽子系统处于核心地位，即领导与指挥地位，另外两个子系统

是为决策枢纽系统服务的。

（2）行政决策枢纽系统是一个行使决策领导权的系统。

 行政决策枢纽系统是其所领导的机关或部门具有最高权力的领导核心，它在该机关或部门中居于最高领导和指挥地位。

（3）行政决策枢纽系统是一个对自己所领导的机关或部门负有全面责任的系统。

 领导科学的基本原理告诉我们，领导者的权力与责任是统一的，在行政管理过程中，

决策枢纽系统作为其所领导的机关或部门的领导核心，具有最高权力，这就意味着它要承担最大责任。

 全面责任两层内容：一是就决策者与执行者的关系而言，整个机关或部门工作的好

与坏、成绩的大小，应由决策枢纽系统负主要责任。二是就决策枢纽系统与信息系统、咨询系统关系而言，决策正确与失误，重要责任也应由决策枢纽系统来负。

（4）行政决策枢纽系统是一个机关或部门的唯一最高决策机关。

 决策枢纽系统是行政机关的指挥系统，行政系统职能有一个指挥系统即决策枢纽系

统，否则就会出现多头领导、多头决策、多头指挥。

◆2.行政决策枢纽系统的任务 （1）组织领导整个决策过程。

 行政决策枢纽系统在整个行政决策系统中处于领导核心地位，这种地位决定着行政

决策枢纽系统在行政决策过程中发挥着与其他机构不同的作用 ，这种不同作用首先

表现在它对整个决策过程中发挥着组织与领导的作用。当行政管理过程一旦出现问题时，行政决策枢纽系统便着手组织有关方面讨论问题，要求信息系统收集相关信息，并向决策咨询系统提出相应的决策咨询。决策的分析、论证也是在决策枢纽系统的组织领导下进行的。即整个决策过程离不开行政决策枢纽系统的组织领导，这种组织领导是决策过程得以顺利进行的有效保证。

（2）确定决策目标。

 当行政管理过程出现问题后，解决问题就需要决策，决策则需要确定决策目标。由

于行政决策枢纽系统在整个决策过程中处于核心地位，因而行政决策的目标也是由行政决策枢纽系统来确定的。

（3）选择决策方案。

 这是决策枢纽系统的重要任务，也是它与信息系统、咨询系统的区别之所在。最后

拍板定案的还是决策枢纽系统。 （4）监督决策的执行。

 决策枢纽系统为了保证其所作出的决策不至于在执行过程中被耽误或被扭曲，就必

须对执行过程进行严格的监督，否则决策执行的进度及其偏差则无从知道。此外，决策枢纽系统只有在检查、监督决策的执行情况时，才能进一步发现问题，确定新的目标，寻找新的方案，完善所有的决策。

二、行政决策信息系统

 定义：行政决策信息系统是指为了实现共同目标而互相联系、互相制约的各种信息

及其传输渠道所形成的有机整体。  行政决策信息系统的作用

（1）收集、处理信息的及时性和准确性。

及时性是指收集、处理信息速度快，对于时过境迁且不能追忆的信息做到当时记录。准确性是指在处理信息的过程中不能有误或失真，必须准确的反映客观实际。公共部门决策信息系统解决了现代公共管理过程中产了大量信息与决策人员手工无法处理的矛盾，使信息的收集、处理和传输适应现代化决策的需要。 （2）提供制定方案的依据。

决策方案的提出都是以比较准确、全面的信息为基础的，信息系统将比较全面、准确、及时、适用的信息传输给决策中心，这就使决策中心有了制定方案的依据。

（3）帮助进行方案比较和择优。

现代决策信息系统要求以电子计算机系统为基础，能够满足现代公共管理对管理效果进行及时、准确的计算和评估的要求，能够对各种因素进行全面考虑，综合分析，提出各种方案，进行评价和比较，并能迅速地帮助选择最优方案。

（4）控制决策和计划执行的最佳状态。

行政决策一旦作出，就必须编制具体计划，加以实施。信息系统能够控制决策实施和计划执行的要求，从而能使决策的实施和计划的执行处于最佳状态。 三、行政决策咨询系统

 定义：指为行政决策提供咨询服务的组织系统。

1.行政决策咨询机构的特点

（1）具有鲜明的政治性。 管理本身所具有的政治性，不能不在为其服务的智囊机构上有所反映。主要表现于支持某一种意识形态或方针、，反对另一种意识形态或方针、。

（2）具有合理的智力结构。咨询机构必须起智囊作用，为决策提供咨询服务，因此对智力结构的合理性要求特别高。

（3）研究工作的相对性。凡咨询机构在研究工作中必须享有相对性。唯有这样，咨询才可能是客观的和科学的。 2.咨询机构及其人员的作用

（1）可以帮助决策者对决策问题作出客观的判断。决策咨询人员不在领导岗位上，不涉及利害关系，而是凭借自己的专业知识和职业上的责任感作出判断。所以判断出的结果更客观、更可靠。

（2）可以帮助决策者对决策问题作出内行的判断。咨询人员一般是某方面的专家或具有某方面专门知识的人员，具有一定的实践经验，因而他们在进行判断时，往往运用自己的专业知识对所接受的咨询课题进行深入分析和研究，因而他们所作出的判断就比较内行。 （3）可以帮助决策者提供更全面、更准确的决策信息。信息是决策的基础。行政决策系统的信息机构收集和处理信息的能力都是有限的，特别是涉及一些专业方面的信息和宏观管理方面的信息的收集和处理，咨询机构具有更多的优势。在咨询过程中，咨询机构可以充分利用这种优势，为行政决策系统服务。

（4）可以帮助决策者提供备选方案。决策咨询机构也是一种想办法、出主意的机构。这里的想办法、出主意实际上就是决策的备选方案。但是决策咨询机构职能为决策者提供备选方案而绝不能代替决策者选择方案 第三节 行政决策过程

一、决策过程的理论模型

1.理性决策模型

 通常称之为科学决策模型。思想渊源可以追溯到古典经济学理论。主要代表人物有

英国学者边沁、美国学者泰罗等人。这种理论认为人类行为决策有一个绝对标准，即人们在决策时所遵循的是最大化原则，这就是谋求最大利益，在经济领域则是求

得最大利润；在抉择方案时进行最优选择，即从全部备选方案中选择最优方案。  这一模型把决策过程分为以下几个步骤：发现问题、提出目标、设计方案、预测后果、分析比较、选择最优方案。

 在上述步骤中，作为决策者的人始终是理性的，每一步活动都是理性的活动，整个

决策过程都是理性化的。从理性的角度而言，这一模型确实是一个非常科学化的模型。但是决策活动则是一项非常现实的活动，它受到很多现实因素的制约。因此在实际的决策活动中，人们很难严格遵从这一模型。

2.有限理性决策模型

 代表人物是赫伯特〃A〃西蒙。对理性决策的准则进行了重大修正，提出了著名的满

意决策准则。这一准则认为，决策过程中不存在最优决策，而只有满意决策。他的理论又被称为满意决策模型理论。

 西蒙认为决策包括整个决策过程。这个过程包括四个主要阶段：即找出制定决策的

理由（情报活动）；找到可能的决策方案（设计活动）；在诸行动中进行抉择（抉择活动）；对已进行的抉择进行评价（审查活动）。四个阶段缺一不可，但是不是同等重要的，关键性的是前两个阶段，后两个阶段次之。

 西蒙认为在实际的决策活动中，诸阶段是互相交织的。一般说来，情报活动先于设计活动，设计活动又先于抉择活动。然而阶段循环所提示的序列要复杂得多，制定某一特定决策的每个阶段，其本身就是一个复杂的决策制定过程。

3.渐进决策模型

 是美国科学家林德布洛姆提出的。他认为决策过程并非理性决策理论所说的是

一个科学分析和理性思考的过程，而是一个理性分析与党派分析相结合的错综复杂的、不断探索的过程。

 一方面，决策过程是一个不断探索、逐步前进的过程。人们的决策活动是在边行动、

边探索的过程中进行的。在绝大多数情况下，人们并不是在有了明确的目标和方案之后才去行动，相反，人们是在有了一个大致的方向时便开始行动，通过“走一步、看一步”逐渐明确行动的目标并形成或完善行动的方案。

 另一方面，决策过程是一个利益冲突和价值分配的政治过程。在决策过程中由于利

益集团发挥着很重要的作用，而不同的利益集团之间的利益又是相互冲突的，因此决策过程也就是一个利益集团围绕着利益的争夺而相互冲突和斗争的政治过程，的决策实际上是对社会价值的一种权威性分配。因此决策的形成往往不是某个决策者个人意志的结果，而是各种利益集团相互作用的结果。

4.混合扫描决策模型

 又译为综视决策模型，是由美国社会学家阿〃埃特奥尼提出来的。他发现理性决策

模型固然有其不足之处，但渐进决策的理论模型也不是十全十美的，而且存在着严重的片面性。

 他认为决策过程应该是理性决策过程与渐进决策过程的结合。或者说在决策过程中

既要运用理性决策方法，也要运用渐进决策方法。理性决策方法与渐进决策方法虽然都有不足之处，但也都有合理之处。问题不在于这两种决策方法是否有用，而在于什么情况下使用它们。在某种情况下，运用理性决策方法是适用的，在另一种情

况下，运用渐进决策方法是适用的。

 在渐进决策过程中，具体到这一过程的某个环节、某个方面的决策，也可能需要运

用理性决策方法。而且，在相当部分决策中，都不是单纯的理性决策方法和单纯的渐进决策方法所能解决问题的，只有把两者结合起来，才能顺利的作出决策。

二、行政决策过程的基本程序

1.决策问题的发现和诊断

 行政决策问题是指行政管理者在管理实践中所遇到的矛盾。这个矛盾主要由两方面

构成：一是社会公众与行政管理者对行政管理对象的期望或行政管理部门所制定的要求其管理对象所达到的标准。二是行政管理部门所管理的对象实际存在的客观状况。前者是主观方面，后者是客观方面，如果这两个方面是一致的，则无矛盾可言，因而也就不存在问题。反之，如果这两个方面不一致，则表明二者之间矛盾的存在，因而是有问题的。

 对决策问题的发现是行政决策的起点。而要发现决策问题，就要求决策者深入实际

进行调查研究，进行信息的收集和处理。  为了正确的制定决策，行政决策者首先必须对决策问题进行认真的诊断，以准确的

把握行政决策问题的性质、程度及其产生的原因，这是保证行政决策正确的一个重要前提。

 对决策问题的诊断要以对决策问题的发现为前提，而无论是决策问题的发现还是诊

断，都必须以做好信息的收集和处理工作为基础。从某种意义上说，决策问题的发现和诊断的整个过程就是一个收集信息和处理信息的过程。

2.决策目标的确立

 在对决策问题的性质、程度及其产生的原因把握以后，就应该进一步确定问题解决

的目标，即确立行政决策的目标。所谓行政决策目标是指行政管理活动所要达到的目标。

 在制定行政决策目标时应该处理以下两种关系：一是正确处理好必须达到的目标和希望达到的目标的关系；二是应该处理好组织目标和个人目标的关系。

3.决策方案的制定、评估与抉择

 决策方案是指在决策过程中制定的用来解决决策问题的具体方法和措施的总和，它

是实现决策目标的重要手段。

 决策方案的涉及包括两个步骤：一是设想出一项决策可能有多少个方案以及每一方

案的初步轮廓，简称为初步设想。二是对方案的具体措施和细节进行具体确定，简称为具体设计。

 决策方案的评估就是对决策方案进行可行性分析。分析评估方案，是比较选择方案

的基础。  决策方案的抉择是由行政决策的枢纽系统来完成的，即由行政领导者来完成的。行

政领导者在进行决策方案的选择时应按照公共利益优化的原则来选择决策方案，即

从多个方案中选择公共利益较大的方案作为最终决策方案。

4.决策的实施与完善

 行政决策的实施是指为实现行政决策目标而对行政决策方案的一系列措施进行具体

落实的过程。一般说来需经过试点和全面展开两个基本阶段。

 在决策实施过程中，决策实施者又会发现新的问题。为了使决策更加完善，决策者

应将实施中的信息迅速反馈到决策中心即决策枢纽系统，以便决策中心对原有决策进行必要的修正；特别是当发现原有决策失误或不适应新的情况时，决策中心在接到反馈信息后应及时进行追踪决策，以避免出现重大失误。因此决策完善的过程也

是一个决策实施中的信息反馈、决策修正和追踪决策的过程。

三、我国行政决策程序的科学化、民主化

就目前我国决策的实践而言，在决策过程中存在着以下几方面的问题： 第一，决策信息的收集和处理工作存在着信息不全和信息失真的问题。信息的全面性和准确性程度对决策的正确程度起着决定性作用。目前我国一些地方在某些重大决策上的失误绝大多数都与信息的不全面、不准确有关。

第二，决策方案的设计存在者“粗而不细”和专业化程度低的问题。在目前我国一些地方对重大经济社会问题的决策方案的设计，往往由或机构自行设计而不太注重专家的作用。这些由机构自行设计的方案往往比较表面化，“粗”而不“细”，专业化程度较低而难以解决问题的实质。

第三，决策方案的评估存在着“论而不证”的问题。很多地方在决策最后“拍板定案”前往往作一些论证，但有些论证是仅仅走形式而已，对决策方案的正确与错误不加以客观、科学的求证，这种论而不证的御用论证往往是导致决策失误的重要原因之一。 第四，决策方案的选择存在着民主化程度低的问题。民主集中制是我国重大决策的一个基本原则，但在我国目前一些地方的重大决策中，往往强调集中有余而强调民主不够。很多重大决策仍然是一把手说了算，这种现象并不鲜见。

针对以上问题，要完善我国行政决策的基本程序，建议从以下几个方面着手： 1.强化行政决策过程的信息工作

 信息是决策的灵魂，在决策过程中必须强化信息收集和信息处理这个程序。西蒙认

为，信息活动是决策过程中的一个最重要的程序，整个决策工作几乎一半的时间应该花在信息收集和信息处理上。为了强化决策过程的信息工作，就我国当前各级而言

 首先应加强信息机构建设，适当增加信息工作的投入，包括增加必要的信息工

作人员和改善信息工作的物质装备。

 其次应改革信息收集和信息处理的方法，实现信息工作的现代化。

 最后要强化决策者的信息意识，在决策过程中把信息收集与信息处理臵于重要地位，

尽可能做到信息不全面不决策，信息不准确不决策。 2.强化行政决策过程的咨询工作

 咨询工作是决策科学化的重要保证。现代社会是一个信息社会、知识社会，也是一

个高度分工的社会，不论是哪一级的领导者，都不可能是各行各业的专家，而

作为现代社会的公共管理部门，其决策往往涉及社会生活的各个领域。因此一些重大经济社会决策方案的制定与评估论证，往往离不开专家的作用。

 目前我国的一些重大决策往往很少由咨询机构的参与，所以会出现前面提到的

决策方案粗而不细、专业化程度低、评估方案时论而不证等现象。实际上开展

重大决策咨询是专家参与重大决策、实现重大决策科学化及专业化的一条重要途径，因此在当前条件下为完善我国行政决策程序，有必要把咨询工作纳入行政决策的程序之中。

3.强化行政决策的民主参与

 决策的民主参与既包括专家的参与，也包括群众的参与，特别是与决策问题有利益

关系的群体代表的参与。咨询是专家参与的一条重要途径，此外，专家参与决策方案的设计、论证和评估更是专家参与决策的直接途径，专家参与决策既是决策民主参与的内容之一，也是决策科学化的重要保证。

 决策民主参与的主要内容应是群众参与，以及相关利益群体代表的参与，这种参与

也有助于提高决策的正确程度，因为众人的智慧有可能超过个人的智慧。更主要的

是，决策的民主参与有利于实现决策中在利益分配上的公平和公正。

 因此完善行政决策程序，有必要把民主参与作为决策程序的一项重要内容。 4.强化行政决策的制度建设

 完善行政决策程序，加强行政决策的制度建设是关键。因为只有通过制度才能保证

行政决策按照科学民主的决策程序进行。

 党的十六大报告指出要完善重大决策的规则和程序，必须建立社情反映制度，

建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。

 为了完善行政决策的程序，必须加强行政决策的制度建设，在条件成熟的情况

下，对行政决策程序和制度进行立法。这样，通过决策程序和制度来保证行政决策的科学化、民主化，通过决策立法来保证决策程序和制度得到遵守、落实，从而实现行政决策程序的科学化、民主化和法制化的统一。

本章思考题 一、名词

行政决策、理性决策模型◆、有限性决策模型◆、渐进决策模型、混合扫描决策模型 二、大题

1.行政决策的特点？

2.行政决策的地位和作用？◆

3.试论述行政决策？（行政决策枢纽系统的主要任务？◆） 4.行政决策过程的基本程序

5.试述我国行政决策程序的科学化和民主化？◆◆

第五章 行政沟通

第一节 行政沟通概述 一、行政沟通的含义

 行政沟通是指行政组织中，单位与单位之间、工作人员之间，为了达成组织的目标，

用语言、文字、图片、动作等形式交换有关问题的内心感受、观念、意见、事实与信息，以期获得相互了解并产生一致行为的过程。

 简单说：行政沟通就是开展行政工作所需要的信息传递和了解的过程。 二、行政沟通的理论基础

1.民主参与理论

现代管理的民主参与理论的提出者认为：组织是属于全体成员的。这是组织获得员工认同的基础，也是组织得到员工支持与合作的主要因素。因而所有员工都有平等的发言权，每个人都有参与组织决策的权利与机会，组织与员工共同发展。

2.决策制定理论

组织是一个提供合理决定的有机体，而合理决定所借助的手段就是沟通。西蒙提出的决策制定活动的三个主要活动：情报活动、设计活动、选择活动。整个活动中沟通扮演了重要的角色。

3.动能组织理论

巴纳德认为，人是组织中最基本的元素，因此组织必须以人为中心。然而，人作为一种社会动物，在组织中就会有交往、互动行为，这就是沟通。沟通使组织呈动态且有活力，因而组织的主管人员要成为沟通的中心，发挥其协调职能。 4.人格尊重理论

民主社会的一个重要特征是人的尊严能得到维护。如果在管理上能够尊重人格，这个组

织必然会产生较高的效率。尽管尊重人格的方式很多，但尊重其言论权是其中重要的一项。因而保障组织中每个人员交往沟通的自由式组织民主管理的基本内涵。 ◆三、行政沟通的组织功能

 行政沟通是行政组织内外相关人员的观念、意见、信息、情感传递和了解的过程。

其目的在于相互交换事实、观点与情感，借以增进彼此间的了解与合作，进而同心

协力完成工作任务。  行政沟通的主要功能：

1.收集功能

行政组织处于某一种具体的社会环境之中，它要实现对各项社会事务的组织和管理，就必须依靠各种沟通渠道来收集一切相关信息，并迅速做出决策，从而实现对社会环境的反应，完成行政组织的基本功能。收集功能通常表现为两种形式：事发之前的预告和规划，事发之后的报告和调查。

2.维持功能

一个行政组织要正常运转，不仅要具有能及时对周围环境作出正确反应的功能，还要能维持自身的稳定性。行政组织通过内外沟通帮助组织正常运行，而要发挥维持功能，关键在于：制定价值准则巩固行政组织的意识形态，颁布强制性的法律规章作为维持组织的基本条件。 3.革新功能

行政组织为了自身的发展，有必要建立和健全良好的沟通机制，使行政组织内外的信息能上下沟通，使行政组织面对各种新情况，新问题能自我调节并实行行政改革，更好的适应新环境，从而具有自我革新的能力。

4.监控功能 通过沟通，使组织成员之间相互监督并接受组织内外的监督和建议，从而有利于组织按目标运行。 5.协调功能

行政沟通能够创造合适的环境，使行政人员之间、领导之间、行政人员和领导之间形成多渠道的人际关系网络，既能让组织成员发表意见，又能为组织统一行动、合作与协调创造条件，使组织成员的积极性、主动性、创造性得到有效发挥。 第二节 行政沟通的种类、方式与形态

一、行政沟通的种类（正式沟通与非正式沟通）

1正式沟通（是依循组织的层级制或组织的权力路线进行的） 分为三种：下行、上行、平行

 下行沟通：行政组织的管理层通过行政层级体系将信息向下级传递的过程。两个先

决条件必须予以满足：增进了解、促进参与感。  上行沟通：行政组织中，下级人员向上级表达其意见与态度的过程。

 平行沟通：组织内不相隶属的各单位的沟通。由于大多发生在不同命令系统之间及

地位相当的人员之中，又称为交叉沟通。最早倡议平行沟通的是法国的法约尔。跳板理论（认为在一个层级节制的组织中，如果与事务相关的部门之间越级协商，达成一致，再按层级顺序上报，就能节省时间，提高工作效率）

2.非正式沟通（工作人员之间的不为官方所承认的各种社交友谊活动或一般的传闻、谣言等）。特征和功能

◆二、行政沟通的方式 三种沟通方式的优缺点

（1）文字沟通

 定义：以视为媒介的沟通，即通过人的视觉来达到沟通的目的。文字、图画或各种

符号就是这种沟通所运用的重点，其中以文字为主。

 优点：在沟通发生之前，可以斟酌所要使用的文句，以求得最佳效果；可以防止转

述时的遗漏和曲解；可以长期保存，以备日后查考；法律责任明确；见诸文字使人有慎重之感。（五个）

 缺点：沟通的接受者因教育的水准差异，接受的信息不一，会有不同的沟通效果；

文字的意义不一，对于不同行业的人，同样的文字具有不同的意义；以有限的文字表达无限的意图，往往不能尽言；文字沟通往往不如口头来得亲切。

（2）口头沟通

 定义：以听为媒介的沟通，即通过人的听觉来达到沟通的目的。说话、唱歌等是这

种沟通所运用的重点，语言是主要的媒介，所以又称为口头沟通。

 优点：使对方感到亲切，富有人情味；可以当面获知对方的反应；可以用手势、语

调或面部表情来增加沟通的效果；可以使文盲或受教育程度差的人获知沟通的内容；比文字沟通快速。

 缺点：容易滋生谣言或误传；如果口齿不清或乡音过重，对方不易了解；非经记录无法保存；难以确定法律责任；不如文字沟通正式、规范。

（3）以视听为媒介的沟通

 定义：即运用文字、图画、符号、实物、声音、光线等媒介来从事沟通，融合了前两者以达到预期的效果。一般认为开会、面谈等皆具有视听沟通的双重效果。

选择何种方式进行沟通，需要因时、因地、因人而异。

第三节 行政沟通的关系与过程

沟通就是将信息带给对方，是信息的发送者和接收者之间的交流，带有个体情绪、认知、态度等心里特征，它不仅是一种逻辑的传递，也是一种理性与情感的混合交流。行政沟通的过程包括七个阶段：

1.发送者意愿的形成

发送信息的一方，首先必须决定发送何种信息，即决定发送信息的内容。信息的内容越简明，意见沟通的效果越大。而意愿的形成，则受到发送者的人格、学识、经验、能力及目的等因素的影响。 2.选择发送意愿的媒介

媒介的选择，对发送效果影响很大，因而必须做慎重选择。选择时应注意：接受者的认知能力、接受者的数目、所发送意愿的性质。

3.将意愿转化为符号

当发送的媒介选定之后，须根据媒介将意愿转化为一连串的符号，以便通过媒介来发送。 4.决定意愿发送的途径与时间

意愿的发送效果与发送的途径、时间关系密切。同一意愿可以由发送者直接向接受者传递，也可以以某个中介人为媒介向接受者传递。

5.接受者注意并收受信息

意愿的发送必须是针对某个人或某些人，否则将失去发送意愿的作用。

6.接受者对意愿的了解

接受者收到所发送的信息后，对此意愿需要做一番了解。情形有三种：完全了解、认为意愿合理正确——接受；部分了解，认为合理正确—接受部分；了解，认为并不正确或并不完全正确—拒绝接受或只接受一部分。一般来说，接受者都应将自己的意愿反馈给发送者，以取得一致意见。

7.接受者采取配合行动

意见沟通的目的在于采取某种行动，在接受者未采取行动时，不能认为意见得到沟通。 第四节 行政沟通的障碍及克服 一、行政沟通的障碍 1.心里障碍

导致沟通失败的主要原因是个人心理方面的障碍。有多方面因素，主要是知觉的差异。由于个人的学历与经验，对事物注意的程度，个人的动机与性格、价值观、人格特征以及社会关系不同，导致个人知觉上的差异和对事物了解的差异。 2.语言符号障碍

沟通时必须借助语言的发挥，而口头语言、专门的技术用语以及书面文字的歧义与多义，往往由于不了解或误解，从而造成沟通困难。同时语言和现实的差异也会导致沟通困难。如：语言是静态的，而实际是动态的，因而语言难以全面描述不断变化的情况；语言是有限的，而实际是无限的，因而用语言来描述事实、概括关系、总结经验总是不完善的；语言是抽象的，而事实是具体的，因而语言对事实的归纳总会有偏差。于是，语言的本身缺陷会导致沟通受阻。 3.认识和理解障碍

一切沟通最终都必须通过人们对信息的认识和理解才能发生影响，而个人的文化背景、行为动机、心理情绪、个人偏见、处事态度都对人的认识和理解有影响。具体表现为接收者在接受信息时有选择性，从而造成沟通困难。如：选择性接收、选择性理解、选择性记忆。

4.意识形态与身份地位障碍

在一个行政组织内，由于每个人的背景、教育程度、意愿以及需求不一，容易形成个人不同的价值判断与团体意识。而这些价值与意识形成后，会使上级与下级、同级之间难以进行沟通。

5.组织规模、层级与专业化障碍

由于现代行政组织过于庞大，或组织分支机构在地域上分布太广，导致组织的层级过多，难以面对面进行沟通，只能凭借现代工具进行沟通，因而导致信息传递过程中发生信息扭曲、信息失真、信息阻塞等。另外，由于现代专业化的行政工作，专业人士易发生以偏概全或本位主义的做法，造成专业人士与非专业人士难以沟通。 6.非语言符号的模糊性引起的障碍

由于沟通时运用各种非语言符号，而这些非语言符号内涵复杂，难以彻底体会；同时沟通双方的习惯、生活经历的差异，也会导致对这些非语言符号的不同理解，从而造成沟通的障碍

二、沟通障碍的克服

1.下行沟通

 首长要了解部属的基本背景；

 领导要主动去沟通；

 组织内要制定完备的沟通计划；

 主管人员应努力获得工作人员的信任。 2.上行沟通

 主管必须平等对待部属；

 主管应经常与工作人员举行座谈会，让所有的工作人员都有发言机会，要善于综合

大家的意见；

 确立建议制度，主管要鼓励员工提出建议，并进行奖励；

 确立公平合理的制度。员工才乐于向上级提出有价值的意见。 3.语言表达

 要加强口才训练，通过各种活动让员工有表达的机会；  对于重要的文件，最好采用语言与文字双重表达方式；  改进运用语言的技巧，校正发音，言之有物。 4.沟通环境

 要创造开放式的沟通环境，让大家畅所欲言；

 培养成员参与沟通的意识；

 要及时沟通，做到有矛盾就沟通。 5.沟通手段

 要借助现代化的技术进行沟通；  减少非语言符号沟通方式的使用；  对相同的对象使用相同的方法。 6.沟通形式

 沟通形式要生动活泼、引人入胜，讲究沟通的艺术。 三、行政沟通的要领与准则（09年案例分析）

1.巴纳德的七项沟通原则

 巴纳德提出以沟通概念为中心的行政管理理论来观察组织及人际关系的各种问题，

并认为沟通是决定一位行政首长应该行使多少权力的重要因素。因此，为行使权力，

必须进行有效沟通。

 沟通有效性的七项原则：沟通的管道应该为全体人员所知晓；正式管道必须四通八达，及于组织内每一位工作人员；沟通管道必须尽可能简短而直接；沟通程序应该经过既定的管道；主管人员必须是有能力之辈；沟通管道必须经常畅通无阻；每一条沟通管道必须被鉴定为确实可靠。

2.孔兹和唐纳尔的沟通原则

 三项内容：

 明确性原则 ：清晰明确、避免误解

 整体性原则：沟通促进彼此了解与合作

 策略性的运用非正式组织：非正式接触，获得一些正式组织系统难以获得的信息与

合作 3.美国管理学会的良好沟通十诫

 沟通之前应先澄清观念

 检验每次沟通的真正目的

 沟通时应考虑到整个物质和人的环境因素  在策划沟通时，应遵循他人意见  沟通时应注意语调

 对信息接收者有帮助或有价值的事情，应把握时机，适时表达  追踪沟通的效果

 沟通不仅要适合当前的需要，也应顾及长远的利益和目的  以实际行动支持沟通

 不仅要使他人了解，也要了解他人。

本章思考题 一、名词

行政沟通、上行沟通、平行沟通、下行沟通、正式沟通、非正式沟通

二、大题

1.行政沟通的理论基础？

2.行政沟通的组织功能？◆◆

3.行政沟通的方式的差异与优缺点有哪些？◆ 4.行政沟通的过程？◆

5.行政沟通的障碍及克服方法？◆ 6.如何建立良好的行政沟通？

第六章 行政监督

第一节 行政监督概述

一、行政监督的含义（09年名词解释）

 一般有狭义与广义之分。

 狭义的行政监督是指上级行政机关对下级行政机关的行政活动所进行的督促和检

查；  广义的行政监督是指一切行政机构的活动同时受到行政机构内部的监督和整个政治

体系包括立法机关、司法机关、社会利益集团与公众的监督。 二、行政监督的意义 1.维护正常的行政秩序

 行政监督是惩罚行政机关及其工作人员违法、违规、违纪行为，保持正常行政秩序和良好行政行为的重要手段。

2.保护国家整体利益

 行政监督是保护国家整体利益和实现国家行政目标的客观要求 3.提高行政工作效率

 行政监督是提高行政工作效率和实现科学管理的有效途径。 三、行政监督的功能（05年论述2）

行政监督的功能主要是指监督各级行政机关及其工作人员执行国家制定的各项行规、行政的情况，同时纠正和惩处违犯行规、行政规章与行政纪律的行为。有三种功能 1.行政督察

 行政督察的目的是督察各级行政机关及其工作人员执行国家行规、行政规章与

行政纪律的情况。这是行政监督的基本功能，他直接关系到整个行政体系的正常运

行。

 为了确保行政督察的有效性，对行政机关的督察活动必须做到规范性和时效性。规

范性是指行政督察必须严格遵守国家制定的有关行规、行政规章和行政纪律。时效性是指行政督察必须经常性的进行。

2.行政纠错

 行政纠错是在行政机关及其工作人员在行政执行过程中出现了违犯有关国家行

规、行政规章、行政纪律的情况下，特定行政监督部门所进行的活动。

 行政纠错的突出特点就是只是在发现问题之后的一种补救行为。行政纠错不能防患

于未然，是一种被动的行政监督。 3.行政防护

 行政防护作为行政监督的一种功能，既可以防止某种行政违法、违规、违纪等行为

的发生，又可以防止行政机关及其工作人员在行政活动中避免有关行政违法、违规、违纪等行为的再次或重复发生。

 行政监督的防护功能是运用行规、行政规章和行政纪律约束、规范和监督行政

机关及其工作人员的行政行为，通过制止和处分违犯行规、行政规章和行政纪

律的行为来实现的。

当代行政监督注重用心理激励、思想沟通、健康人格培养和社会伦理规范等方式来实现行政监督的功能。行政监督应该发展成为一种积极的、指导性和鼓励性的行政行为。 第二节 行政监督系统 一、一般行政监督系统

1.一般行政监督系统的含义

指各级行政机关与部门根据行政管理权限和行政隶属关系而形成的监督系统。通常由三个系统构成：

 一般权限机关。由各级行政机关及其所属部门组成的  综合部门。指跨部门、综合性的行政机关

 行政主管部门。各级包括从到地方都设有专门性的主管部门，他们负责对下级的对口部门实施监督。

2.中国现行的一般行政监督系统 主要包括： （1）

 是中国的最高行政机关，对各级行政机关实行统一领导和管理，同时担负着

重要的监督职能。

 的监督权具体表现在：地方各级都是统一领导下的国家行政

机关，都服从。有权改变或撤销各部委发布的不适当的命令、指示和规章，有权改变或撤销地方各级行政机关做出的不适当的决定和命令。各部

委工作中的方针、、计划和重大行政措施，应向请示报告，由决定。

（2）各部门

 各部门的行政监督是纵向监督。根据和有关法律规定，各部委可

以在本部门的职权范围内发布命令、指示和规章。省、自治区、直辖市的各部门在本级的统一领导下，同时接受各主管部门的领导或业务指导。

因此，各主管部门对地方各级行政机关相应的工作部门，既有管理、领导或业务指导关系，又具有行政监督的责任和权力。

（3）各级行政机关的内部监督

 各级行政机关的内部监督具有纵向和微观监督的特点。根据有关法律规定，各级行

政机关对其下属工作部门的领导者及其他工作人员拥有监督的权利和义务。  各级、各部门为了确保行政过程的顺畅，对其下设的办事机构、行政工作人员必须

实施监督。 （4）行政机关之间的监督

 从横向看，各级内部的各工作部门之间，地方各行政机关之间，在行政活

动中发挥着相互监督的作用，这是中国行政监督系统的重要组成部分。

 从纵向看，在实际行政活动中，下级行政机关对上级行政机关也起着监督的作用。  这种不相隶属的行政机关之间的相互监督和下级行政机关对上级行政机关的监督，体现了行政民主化的原则。

二、专门行政监督系统

.中国的专门行政监督系统

我国现行行政监察制度的主要内容包括：

 双重领导。

指监察机关对本级和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务上以上级监察机关领导为主的制度。

 合署办公。

1992年底，党、决定党的纪检机关和行政监察机关合署办公，以此作为加强党风廉政建设和推进纪检监察工作的一项重大举措。行政监察机关并不单纯是行政机关，而是党政机关；监察部作为组成部分不仅向负责，而且还向中纪委常委会负责，地方监察机关还要向地方党的纪委常委会负责，监察机关的副职领导人还要向纪委常委会或分管常委负责。

 行政检察权配臵。

行政监 察权依法由设在各级内的监察机关专门、统一行使，具体包括：六项 第三节 行政监督的内容

行政监督主体对行政监察客体的监督构成了行政监督的内容。行政监督的内容可细分为：行政指派、行政指导和行政评价三个方面。 一、行政指派监督

1.行政指派的含义（06年名词解释2）

行政指派是指根据行政人员的品行、个性、知识结构、工作能力和工作经验等各项条件来分配工作任务。行政指派的恰当与否直接影响到行政人员的工作情况和工作效率。 2.行政指派监督的内容

（1）行政领导是否按照自己的职权和任务制定具体的工作计划和工作分配计划。 行政领导必须时刻明白自己的行政职权以及相应的行政任务。 （2）行政领导是否定期调查和分析行政机构的内部情况。

行政指派成功与否，直接取决于行政领导对本机构情况的把握程度。 （3）行政领导是否定期考察行政人员的各项素质

行政指派的成功与否最终要靠行政人员的业绩来体现。 （4）行政领导在行政指派时是否考虑到工作的轻重缓急。

事关全局、重大的工作要优先安排，并给予较多的人、财、物等资源的支持。较次要的工作要服从大局

（5）行政领导在行政指派时是否给下级行政机关及其工作人员保留了适当的自主权。 （6）行政领导在行政指派时是否做到了行政人员的最佳组合。 这也是行政指派监督的一个重要内容 二、行政指导监督 1.行政指导的含义

指上级行政机关对下级行政机关及其工作人员进行的非强制性的、以影响下级行政机关及其工作人员行为为目的的行政活动。这包括管理性行政指导、协调性行政指导和咨询性行政指导。

2.行政指导监督的内容

对行政指导的有效监督，主要包括三个方面：

（1）对行政指导合法性的监督。

行政指导具有某种程度的权力影响，任何行政指导都必须合法。因为行政指导作为行政机关的行政行为，必须在法定权限范围内行事；行政指导既然是行政机关的一种行政活动，对下级行政机关无疑会有一定的影响力，所以行政指导的内容必须合法。

（2）对行政指导合理性的监督。

行政机关做出的任何行政指导，除了必须遵守一定的法规外，还必须是合理的。行政指导的合理性就是行政指导必须具有一定的程序、合理的动机和目的等。

（3）对行政指导责任性的监督。

由于行政指导是国家行政机关的一种行政行为，对下级行政机关及其工作人员不仅具有影响力，而且具有咨询性。下级行政机关及其工作人员按照上级行政机关的指导做出行动后，如果该行政行为导致损失，有权从行政指导机关取得相应的补偿。 三、行政评价监督

1.行政评价的含义

指对行政机关及其工作人员所完成的工作进行考核、评估，通过评价确定奖罚的对象。 2.行政评价监督的内容

行政评价关系到行政机关及其工作人员某一时期内工作业绩的评估质量和效果，直接关系到行政工作人员的奖惩问题，行政评价是一个完整行政过程的结果。对行政评价进行监督十分重要，会影响到行政机关及其工作人员的工作积极性和工作效率。行政评价的监督主要包括四方面内容：

（1）行政评价是否具有客观标准。

行政评价必须具有一定的客观标准，才能对行政行为作出科学、合理的业绩评估 （2）行政评价是否公开

公开的行政评价可以加强沟通，使行政工作人员了解每一阶段的工作业绩和不足。 （3）行政评价是否公正

行政评价的公正与否是行政评价监督的重要内容 （4）行政评价是否坚持实事求是的原则

行政评价要根据行政活动的实际活动过程和环境对行政行为的结果进行评估，实事求是地反映行政活动的业绩和不足

第四节 行政监督的方式和原则 行政监督的原则 1.合法性原则

合法性是行政机关从事行政监督的前提。从三方面理解：主体必须合法；必须符合法定程序；必须符合法定方式。行政监督必须遵循合法性原则才能实现有效的监督。 2.行动统一原则

现代行政活动的复杂性，使得行政监督活动更加复杂。除了一般监督系统外，还有许多专门监督部门。 因而，行政监督不仅要将一般监督与专门监督统一起来，还要对不同专门监督部门的活动进行协调，在发挥各自监督功能的同时，要统一监督行动，做到疏而不漏。 3.弹性原则

指行政机关在实施行政监督时，要灵活运用行政监督的各项规章制度，根据具体情况，把握分寸。行政监督的目的是发现、找出并纠正行政过程中的错误。要体现监督的适度性。 4.尊重下级原则

行政监督要充分尊重被监督对象的各项权利和人格尊严。通过监督活动来激励、调动下级行政机关及其工作人员的工作积极性。 5.幅度原则

任何行政监督活动都面临着监督幅度问题。实际的行政监督活动中，设臵监督幅度必须要考虑以下几种因素：行政授权的程度；行政工作的变动程度；监督者的能力；行政下级的能力；行政活动的地域范围。 6.时效原则

行政监督的目的在与督促行政机关及其工作人员能按照原定计划，在规定时间内，根据既定标准完成任务。因此，行政监督必须及时的进行事前、事中或事后的监督。 7.经常性原则

行政监督与行政活动始终是相伴而生的行政行为。只要有行政行为发生，就必须有经常性的行政监督。 8.公正性原则

行政监督机关对行政机关及其工作人员的监督要力求公正。也就是说，要根据行政行为的实际情况和效果，客观的进行监督，提出监督意见，这样才能做出公正、合理的监督评价和结论。

第五节 改革和完善我国的行政监察制度（论述）

当前我国行政监察制度有几个方面的不足：监察机关地位较低；监察机关权威不够；监察机关缺乏性；行政监察与其他检查监督、党纪检查监督的职责界线模糊 一、西方国家的行政监察制度

改革和完善我国的行政监察制度，可以借鉴国外有效的监察制度。一般国外有三种监察制度 1.议会监察制度

 该制度的特点是，行政监察机构设在议会内部，机构领导由议会选举产生，瑞典、

英国最为典型。  实行这种行政监察制度的国家，行政监察机关及其工作人员具有的地位、较高

的权威。但是这种监察制度无法适应大量繁重的监督任务。 2.监察制度

 行政监察机关作为的一个部门，对负责。这种制度在世界上大多数国家得

到采用。

 该制度的特点是，监察机关设立在内部，因而比较容易掌握内部的情

况，监督工作具有针对性，从而使监督行为更加有效。另外，由于监察机关对全国的监察机关统一领导，因此，可以比较容易做到行政监督活动的统一协调。但是，该制度的不足之处在于监察机关缺乏性、权威性。

3.监察院制度

 指行政监察机关于立法机关和行政机关，由立法机关选举产生，对法律负责。

 这种监察制度的特点是，监察机关地位，权威较高，行政监察权限明确、有保

障。但是这种制度会导致监察队伍的扩大。 二、我国行政监察与其他监督的关系 要改革和完善我国的行政监察制度，更好的发挥行政监察机关的作用，当前最为紧要的是必须区分各种不同监督的性质、职能、职责，正确协调行政监督与其他各类监督的关系。 1.行政监督与监督

两种不同性质的监督。是权力机关的法律监督，具有最高权威性；行政监察是行政机关的内部监督。主要区别表现在三个方面：

 监督对象不同

 监督方式与内容不同  监察的目标层次不同 2.行政监察与司法检察

 行政监察机关与司法检察机关都有对国家行政机关及其工作人员违法行为进行检查

处理的权力。但是，行政监察机关只对行政人员的一般轻微违法行为进行调查处理，而检察机关则对行政人员违法达到犯罪程度的行为进行侦查起诉。

 行使权力性质不同，前者是行使行政性的监察权，后者是行使司法性的检察权。  查处行政行为时，手段不同。后者能采用传讯证人、拘捕当事人和采取搜查等侦查

手段，前者只能采用索要文件资料、调查、询问当事人等手段。

3.行政监察与党纪检查

 由于国家行政机关工作人员大多数是，而违犯法纪的行为必定违犯党纪，所以行政监察与党纪检查的交叉重叠在所难免。但是其区别在：

 监督对象上。党政检查机关不能对行政机关以及行政机关中非的工作人员

进行检查；

 监督内容上，行政监察机关只是检查行政人员执行法律、法规、行政纪律和的

情况；而党纪检查机关则只能以党章与党纪为标准，对国家机关中的进行检查。

4.行政监察与大众传媒的监督（06年论述2依据国内外的经验，试述加强大众传媒的监督对反的重要作用）

 行政监察是一种机关的正式监督，而大众传媒的监督是一种社会监督。  大众传媒的监督主要是通过对机关及其工作人员的行政行为进行跟踪报

道、及时曝光，形成一种社会压力，迫使机关及其工作人员纠正不当的行政行为，以此对行政机关及其工作人员进行监督。

 行政监察可以通过大众传媒的监督发现监察目标和线索，同时可以借助大众传媒的压力提高行政监察的社会影响力和权威性。

5.行政监察与政协、社会团体的监督

 政协、社会团体都有对行政机关进行监督的权利，但是没有监督的权力。它们可以

对行政机关及其工作人员的违法乱纪行为进行检举、提出建议和意见，只能通过向国家其他监督、检察机关反映行政机关及其工作人员的违法乱纪行为，提供监督事实和线索，协助国家行政监察等其他国家监督、检察机关进行监督。

三、完善我国的行政监察制度

1.加强制度建设(成绩、缺点、做法)

 我国行政监察制度经过二十多年的恢复发展，对我国机关及其工作人员的行为

发挥着重要的监督职能，

 但是由于行政改革正在进行，很多制度不健全，建设不到位、不合理，形

成了很多行政的漏洞。  因而，我们要进一步推进我国的民主政治建设，深化政治改革和行政改革，从完善制度建设和加强监督力量两个方面构建对及其工作人员的监督体系。 2.构建行政监督网络

 当前，我国对及其工作人员的各类监督主体已经初步形成，监督方式也日益多

样化。

 但是要跳出行政监察本身的范畴，着手构建我国的行政监察体系。

 必须整合各类监督主体的力量和资源，初步构建以监督为主体，内部的行政监

察监督与司法监督、大众传媒监督、政协监督、社会团体监督及公民监督等外部监督相配合的监督网络，从而形成对及其工作人员进行监督的恢弘“电网”。

本章思考题 一、名词

行政监督、行政指派、行政指导、行政评价、一般监督、专门监督（P217）、议会监察制度、监察制度、监察院制度 二、大题

1.行政监督的功能及意义◆ 2.我国一般行政监督系统的构成 3.行政监督的内容◆ 4.行政监督的原则◆

5.我国的行政监察制度

6.如何改革和完善我国的行政监察制度◆

第七章 人事行政

第一节人事行政概述

一、人事行政的含义

 广义：指国家人事行政机关依法对国家机关、企事业单位的人事工作进行的综合性

管理活动，它包括对各类行政人员、专业技术人员以及机构编制工作进行的管理。  狭义：指各级的人事部门通过一系列法律、法规、制度和措施对公务员所

实施的管理活动，它包括对公务员的录用、考核、培训、交流、回避、工资、福利、保险等进行的管理。

二、人事行政的基本原则

1.公平竞争原则

 首先表现为公开。公开人事行政的法规和，按规定需要保密的除外。

 其次表现为平等。指在法律上确认每个公民都具有平等竞争的权利和机会，不因家

庭出身、民族、宗教信仰、性别等因素的不同而受到歧视或享有特权。  再次表现为竞争。就是在人事行政工作公开的前提下，让所有符合条件的公民平等

参与竞争。

 最后表现为择优。就是通过公开平等的竞争考试，把德才兼备的高素质人才选拔出

来，使其参与到国家政治生活中，从而优化公务员的整体结构，更好的为国家的社会经济发展提供服务。

2.功绩制原则

 强调对公务员的管理要注重实绩，以功绩作为晋升的首要标准。

 功绩制有利于激励公务员努力工作，提高工作效率；有利于强化公务员的竞争

意识，克服平均主义、论资排辈的弊端；有利于克服用人的不正之风，最大限度地调动公务员的积极性。

3.依法管理原则

 依法管理原则是人事工作法制化、科学化的重要标志。

 具体表现为：对公务员的管理必须有法律依据，做到有法可依；公务员行使权力、

履行职责，必须依照法律规定，做到依法行政。 三、人事行政的地位与作用

1.人事行政是行政管理的核心活动之一

 的一切行政管理活动，包括行政决策、行政执行、行政沟通、行政协调、行政

监督等工作，都要通过人的活动来实现。  当今世界，行政管理职能日益复杂化，行政管理范围越来越大，因而，为了确

保整个行政系统的有效运行，就必须建设一支精干、高效的公务员队伍来制定

和实施各项法规、。

2.人事行政对社会和经济发展的推动作用

（1）人事行政是推动社会经济发展的重要因素。生产力的提高是经济与社会发展的重要推动力，而人是社会生产力 中最基本、最活跃、最关键的因素。科学、合理的人事行政能够有效的调动公务员的积极性和创造性，加速社会经济发展。

（2）人事行政是开发利用人力资源、加强人才队伍建设的重要保证。人事行政通过公务员的录用、考核、任用等制度，可以确保一大批优秀的人才进入公务员队伍，优化公务员队伍结构，提高机关的行政效率，并实现社会人力资源的优化配臵。

（3）人事行政是推动经济市场化和政治民主化的重要途径。

 行政改革与人事行政的科学化、法制化，可以确保市场经济的早

日完善。

 人事行政的科学化、法制化为政治民主化的实现开辟了有效的途径。

 表现在三方面：公民有权通过法定程序，经过公开、平等、竞争、择优的录用考试，

进入公务员队伍，参与国家的政治生活；公民有权对机关及其工作人员的工作提出批评和建议，并对他们的违法失职行为进行申诉、控告和检举揭发；公民有权对人事行政所实施的录用、考核、奖惩、职务升降与任免、回避等制度进行监督。

第二节 人事行政制度的历史演变

一、中国古代人事行政制度的历史演变（发生、发展和成熟三个阶段） 1.发生阶段（公元前21世纪以前的中国原始公社时期）

 由于没有国家机构，部落酋长和其他管理人员由氏族全体人员或部落联盟会议民主

选举产生。那些在部落中享有较高威望的、具有一定才能的贤德之士往往被推选出来管理部族事务，这是原始的贤能制时代。

 后来这种贤能制发展成为以贤能为标准，通过让贤的方式来产生首领继承人的禅让制。到了大约公元前21世纪，中国开始进入奴隶制社会。

 这一时期，中国的人事行政基本是实行以宗法血统关系为特征的世袭制，即世卿世

禄制；而王位继承制则实行父子继承制，以嫡长子继承为主，弟继承为辅。 2.发展阶段（从秦朝至南北朝）

 秦朝统一中国，对人事制度进行了大范围的改革，主要有（P216）

 两汉到南北朝，中国古代社会的人事行政制度又有了新的发展，主要体现在人才录

用方式的多样化发展。汉朝的选官制度主要有以下几种：察举、征辟、九品中正制

3.成熟阶段（隋唐至清末）

 科举制度在隋炀帝时正式确立。科举制，即分科取士之意，它通过分门别类的考试

来确定官吏的选拔和任用，考试成绩是主要的标准。

 科举制在唐朝得到长足发展。科举制为中国隋唐以后的各个朝代的统治集团收罗大量的人才，发挥了积极地历史作用。

 但是到了明清时代，科举制步入了八股文的歧途，日趋僵化，产生了严重的消极影

响。 二、西方文官制度的发展历程

 文官制度：西方国家的工作人员由两大类组成：一类是政务官，即经选举或由

任命产生的，其任期有限，通常随的进退而进退；另一类是事务官，即文官，由考试产生的职业，又称常任文官。有关文官的考试、录用、考核、奖惩、工资、培训、晋升、调动、解职、退休等方面的各项管理制度，统称为文官制度。  恩赐官爵制：17世纪以前，在封建君主制下，英国国王集立法与行政大权于一身，

所有的都是国王的臣仆。官吏的任用和升迁，取决于门第出身和对国王的忠诚，而不限于个人的表现和才学，这种人事行政制度就是“恩赐官爵制”（05年名词解释4）

 政党分肥制：19世纪初，在议会制度发展的过程中，形成了资本主义的两党政治制

度。在议会中占多数席位的党派掌握了对重要的任免权。政党轮流执政导致“政党分肥制”

 彭德尔顿法：1883年，美国国会通过了由议员彭德尔顿提出的《公务员制度法案》

（即彭德尔顿法）。该法确立的原则主要是：用功绩制代替分赃制；公务员实行公开

考试，择优录用；公务员为职业，不犯错，不得解雇；公务员不得参与政治活

动，在政党政治中必须保持中立；依法成立公务员委员会，负责联邦公务员的统一管理。《彭德尔顿法》的出台，标志着美国现代公务员制度的诞生。（06年名词解释3）

第三节 中国国家公务员制度的主要内容

一、公务员的条件、义务与权利

公务员的定义：所谓公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。◆

 公务员的义务指法律对于公务员在执行公务的活动中必须作出的行为或不得作出的

行为的约束。

 公务员的权利指法律对于公务员可以享受某种利益或可以做出一定行为的许可和保

障的规定，与公务员的义务是有机统一的。

二、职位分类

1.职位分类的含义

世界人事分类制度有两种：一是以人为对象进行分类，即品味分类；二是以职位为对象进行分类，即职位分类，是按照职位的工作性质、难易程度、责任轻重及所需资格条件进行分类。

2.职位分类制度的主要内容：

 进行职位设臵。指在对行政机关的职能进行逐层分解的基础上，根据编制数额确定

每个具体职位的工作。职位设臵与职务序列密切相关。中国公务员的职务分为领导职务和非领导职务。

 制定职位说明书。是综合说明某一职位的工作性质、任务、职责以及任职资格条件

等内容的规范性文件  确定公务员级别。 中国公务员的级别数与公务员的职务数不相等，级别数多于职务

数，属一职多等。 三、录用

1、录用的含义（P222）

 到公务机关担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务 2、录用的原则

 必须坚持公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的原则，按职位选人。录用标

准必须坚持德才兼备的标准。报考国家公务员的资格条件，一般包括基本条件和特殊条件。基本条件又分为权利条件、品质条件和能力条件。特殊条件是报考某种职位所要求的条件，如专业知识、专业技能、实践经验等。对新录用的人员进行一段时间的试用，然后才能正式录用。

四、考核、职务任免与职务升降 1.考核

 公务员的考核是指公务员考核的主管机关按照法定管理权限，根据国家公务员法和

有关规定所确定的考核内容、原则、方法、形式和程序，对所属公务员进行的考察和评价制度。既包括对公务员的综合性、制度化的考核，也包括对公务员的各类单项考核。考核内容包括德、能、勤、绩、廉五个方面，重点考核工作实绩。实行客观公正原则、民主公开原则和注重实绩原则，基本方法采用领导考核与群众考核相

结合、平时与定期考核相结合的方法。考核类型分为平时考核与年度考核两种。考核结果分为优秀、称职、基本称职、不称职四个层次。

2.职务任免

 公务员职务任免制度是有关公务员新任职务与免去职务制度的总称。公务员职务实行选任制和委任制。公务员任职必须在规定的编制限额和职数内进行，并有相应的职位空缺。

3.职务升降

 公务员的职务升降制度是指公务员职务晋升与职务降低制度的总成。公务员晋升职

务，应当逐级晋升。公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职。

五、奖励与惩戒 1.奖励

公务员的奖励制度，是指公务员奖励的主管机关依据公务员法和其他相关管理法规，对工作表现突出，有显著成绩和贡献或者有其他突出事迹的公务员给予奖励的制度。对公务员实行奖励，坚持精神奖励和物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则。一般分为五类：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。 2.惩戒

惩戒是指对公务员具有管理权力的机关在公务活动中，依照有关法规，对公务员的行为进行指导、调整、约束、规范的准则。纪律内容包括政治纪律、工作纪律、廉政纪律等。处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。 六、培训、交流、回避 1.培训

国家公务员的培训是指公务员培训的主管机关根据经济和社会发展的需要以及职位的要求，通过多种形式，有计划、有组织的对公务员进行政治理论、文化知识、科学技术、操作技能等方面的培养和训练。培训的类型主要有：初任培训、任职培训、专门业务培训、在职培训、专业技术培训。 2.交流

公务员交流制度是将公务员的交流活动以法规的形式加以确定，使之规范化而形成的一种制度。交流方式有三种：调任、转任和挂职锻炼 3.回避

国家公务员的回避是指为了防止公务员利用职务之便为亲朋好友徇私舞弊，对其所任职务、任职地区或执行公务等方面做出的性规定。回避的种类：职务回避、公务回避和地区回避。

七、工资、保险和福利 1.工资分类

 公务员的工资是指公务员以其知识和技能为国家提供服务后，以货币形式从所

领取的劳动报酬，或者说是国家根据按劳分配原则给公务员个人消费品的货币表现。我国国家公务员实行职级工资制度，工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金构成。

2.保险与福利

 公务员的保险制度是指国家通过立法程序建立的，对因年老、生育、疾病、伤残和死亡等原因，暂时或永久丧失劳动能力的公务员给予物质帮助的一种保障制度。  公务员福利制度是指国家机关为改善和提高公务员的物质文化生活水平，在工资报

酬和劳动保险之外，通过建立集体福利设施，提供服务以及发放补贴等形式，给予公务员的一种生活保障和生活享受措施。

八、辞职、辞退、退休与申诉控告 1.辞职、辞退

 公务员的辞职是指公务员根据本人意愿，依据法律规定，辞去现任职务，解除或部

分解除其与原工作机关的权利义务关系的一种制度。包括辞去现职和辞去公职。

 公务员辞退是指公务员主管机关或其所在机关依照法律规定，通过一定的法律程序，

在法定的管理权限内作出解除公务员全部职务关系的行政行为。这种行为的直接结果是解除该公务员与公务机关的工作关系。

2.退休

 公务员的退休是指公务员达到一定年龄和工作年限，或因公、因病丧失工作能力而

根据国家规定办理手续，离开工作岗位，并按月领取一定数额的养老金的一种制度。分为法定退休和自愿退休。

3.申诉控告

 为了维护国家公务员的合法权益，我国的国家公务员制度规定公务员享有申诉控告

的权利。申诉和控告是公务员法为公务员能够有效保障他们的实体权利而赋予的两项程序性救济手段。

本章思考题 一、名词

◆人事行政、察举、征辟、九品中正制、恩赐官爵制、政党分肥制、彭德尔顿法、文官制度◆

二、大题

1.人事行政的地位与作用◆ 2.人事行政的基本原则◆◆

3.中国古代人事行政制度的演变

4.中国国家公务员制度的主要内容◆

第八章 行政方法

第一节 行政方法概述 一、行政方法的含义

 行政方法有广义与狭义之分。广义的行政方法与行政管理方法的含义等同。

 狭义的行政方法又称行政指令方法，是行政主体依靠行政组织的权威，运用行政手

段，包括行政命令、指示、制度、规定、条例及规章制度等措施，按照行政组织的系统和层次进行行政管理活动的方法。行政方法或行政指令方法的实质是通过行政组织中的职位和职务来进行的管理。其基本特点是依靠权力和权威，采用强制手段

直接指挥下级，要求下级执行上级指示，以实现行政组织的目标。

二、行政方法的主要特征

1.强制性 强制性体现于行政组织在思想上、纪律上要服从集中统一的意志，这就是说行政主体发出的命令、规定、条例等都是必须执行的，更有甚者是要求无条件的绝对服从。

2.权威性 行政方法离不开行政指令，而行政指令实质上所依靠的是强制性权威，行政职位越高，其权威越强，所带来的服从广度也就越大。因此提高一定职位和职务的权威性，是有效运用行政指令方法的基础和前提。

3.具体性 行政指令的内容和发布的对象都是具体的。一定行政指令只对特定时间和特定对象有效，这种时效性也是具体的表现，即因事、因时、因地、因人而异。

4.层次性 行政方法是根据行政组织的纵向结构自上而下、由大到小一层层进行管理的，行政指令都是直线传递，层层下达。

5.无偿性 上级行政组织对下级行政组织的人、财、物、技术等的调动与使用不采取等价交换的原则和方式，而是根据工作的需要。行政方法的运用，不考虑上下级之间利

益的平衡及等价交换，对于服从者的行动不考虑价值补偿，甚至为执行上级的命令，牺牲下级的具体、局部利益也在所不惜，从而显示这种方法的无偿性。 三、运用行政方法的原则（具体论述见P244—245） 1.调查研究在先的原则 2.坚持具体指导的原则 3.思想政治工作领先的原则 第二节 行政方法的基本内容 一、经济方法

1.经济方法的含义

 经济方法就是行政机关运用经济杠杆调节和影响管理对象，对被管理者加以引导和

控制的管理方法。经济杠杆是指以价格、利润、税收、信贷、工资、奖金等经济范畴为支点，把某个单位或个人的物质利益与劳动成果联系起来而形成的调节工具。

2.经济方法的特点 （1）利益性

 经济方法的核心是物质利益。它以物质利益为基础，将人们对物质利益的要求转化

为工作动力。经济方法的这种利益性集中表现为商品交换中的等价交换和以质论价，工资收入上的按劳分配，奖金上的奖勤罚懒。

（2）有偿性

 经济方法要求人们获取经济利益要以劳动的付出为代价，而经济利益的获得又是社

会或国家通过管理者对人们付出劳动所做的补偿。因此，经济方法在运用上，无论是对管理者还是被管理者来说，都是有偿的。

（3）平等性

 经济方法承认各社会组织之间和公民个人之间获得经济利益的权利是平等的，问题

在于如何实现权利。它鼓励各社会组织之间、公民个人之间在权利平等的基础上，就如何通过有效的劳动或工作去获得更多物质利益而开展竞争。 （4）间接性

 经济方法对组织和个人行为的调节与影响，是通过物质利益的调节来间接影响，靠物质利益的变化来支配组织和个人行为。组织和个人在物质利益的驱动下，采取怎样的行动，何时行动，行政机关是无法左右的，完全由组织和个人自己决定。

3.经济方法的利弊

（1）利：行政机关运用经济方法实施行政管理，可以充分发挥被管理者的自主性。

 经济方法是依靠经济杠杆为工具，以物质利益为核心实施管理，对被管理者发出的

都是经济信息，被管理者对这些信息是极其敏感的，会很快接受并据此调整自己的行为，因而运用经济方法收效快。

 同时，由于经济方法触动的是人们最敏感的神经，人们必然会迅速作出反应，按行

政机关发出的信号行动，因此效果较为显著。这种方法特别适用于行政机关对经济

的宏观和管理。

（2）弊：经济方法仅以满足人们的物质利益需要为前提，因而作用范围仅集中在经济行政管理方面或与经济连带关系的工作方面。因此靠这种方法不能解决行政管理中的一切问题。

 同时这种方法强调以物质利益为核心，掌握运用不当会对意识形态和政治生活产生

副作用，如一切向钱看的意识。严重的还会引起经济生活混乱，助长非正常经济行为的蔓延。

4.运用经济方法的原则

（1）适度原则 经济方法的运用，要严格控制在一定的范围，掌握好适用的程度，防止滥

用。

（2）与法治原则相结合的原则 要加强经济方法和经济司法，以此规范人们的经济行为。同时，要建立和健全一套严格的规章制度，对经济方法的使用范围、操作程序等加以控制。 （3）与思想政治教育相结合 必须与有效的、经常的思想政治工作相结合，教育和帮助人们处理好国家、集体、个人的利益关系，提倡顾全大局、乐于奉献的精神，促进行政机关廉政建设。 二、法律方法

1.法律方法的含义

 法律方法是指行政机关运用各种法律手段实施行政管理的方法。法律手段即行

律规范及其国家法律法令。行政管理运用法律方法，实质上就是通过法律法规的实施，把统治阶级的意志转化为社会公众的普遍行动，用法律法规去调整各种社会关系，调整人们的社会行为，使各种社会关系朝着有利于行政目标的实现而发展，使

社会公众的行为对社会经济发展、社会稳定起着直接作用。

2.法律方法的特点

（1）权威性 法律方法是以法律法规为管理手段或工具的。法律作为统治阶级意志的集中体现，已通过法定程序上升为国家意志，因而比行政指令、命令更具有权威性。

（2）强制性 运用法律方法实施行政管理，是行政机关的行政立法行为和行政执法行为。这种行为以国家强制力为后盾，也就是说运用法律方法实施行政管理，任何组织和个人都必须接受。运用法律方法实施行政管理，实质就是运用法律法规的强制性力量，去规范人们的行为，支配人们的行动。 （3）规范性 法律方法是运用法律法规实施管理的方法，而法律法规是以国家意志的形式规定社会组织和公民个人的各种行为，使其行为符合统治阶级的利益和意志，符合法律规范，以保证国家生活和社会生活的有序进行，促进国家各项事业的发展。因此，法律方法具有规范性

（4）稳定性 法律方法所依据的法律，其规范对象和内容都是相对固定的。也就是说，对同样的人、同样的事可以反复使用，对不同的人在相同的情况下也可以反复使用。而且法律规定的作为或不作为，法律的实施，都具有固定的程序，不会因人的主观意志和客观情况的变化而改变。因此，运用法律方法实施行政管理，也就具有相对稳定的内容和程序。所以法律方法具有稳定的特点。 3.法律方法的利弊 （1）优点（P248-249） （2）缺点

 法律方法对某些问题的处理缺乏弹性，只适合于带有共性的问题或关系的处理，无

法对某些带有特殊性的具体问题灵活地处理。  法律方法以严格的规范处理问题，使人们习惯于在允许和禁止中作简单选择，容易

导致人们思想的僵化，使行政主体和被管理者的主动性受到抑制  法律方法无法解决思想认识问题，只规范人们可以做什么，不能做什么。只能用强制力去要求人们自我抑制不合理行为，而无法从根本上解决人们自觉守法的问题。

4.运用法律方法的原则

（1）法制教育优先的原则 在行政管理中运用法律方法，首先必须要加强法制教育，使被管理对象知法、懂法。只有先进行法制教育，让被管理者知法、懂法，这样在对其非法行为进行必要惩罚时，才能使其口服心服。

（2）法律面前人人平等的原则 法律面前人人平等是法治的一个基本原则，也是在行政管理过程中运用法律方法的一个基本原则。既然是人人平等，这就意味着在法律面前行政

管理者与被管理者也是平等的。

（3）法治与德治相结合的原则 在行政管理中，运用法律方法是法治的重要内容之一。为了使行政管理对象自觉守法，还应对他们加强思政政治教育，增强他们自觉为实现行政目标而努力工作的动力。 三、行为方法

1.行为方法的含义

 行为方法属于行为科学的方法，行为方法中最主要的是行为激励方法。行为激励方

法是通过有目的地设臵一定的条件和刺激，使人们的行为动机激发起来，从而产生某种特点的行为反应。

2.行为激励的方式

 行为激励的实质在于激发人的动力，其目的在于使人产生某种行为以实现行政工作

预定的目的。可以归纳为行为激励的四种方式：目标激励、奖励激励、竞争激励和

反激励。

第三节 电子政务与行政方法现代化 一、电子政务的概念与特点 1.电子政务的概念◆

 所谓电子政务就是机构应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术

进行集成，在因特网上实现组织结构和工作流程的优化重组，超越时间和空间及部门之间的分隔，向社会提供优质和全方位的、规范而透明的、符合国际标准的管理和服务。

 电子政务是一个系统工程，应该符合以下三个条件（1）电子政务是必须借助电子信息化硬件系统、数字网络技术和相关软件技术的综合服务系统。（2）电子政务是处理与有关的公开事务、内部事务的综合系统。（3）电子政务是新型的、先进的、性的政务管理系统。

2.电子政务的特点

（1）在电子政务的概念中，核心内容是政务，即的两大职能——管理和服务，电子政务只是提高行政效率的手段。

（2）电子政务是对组织结构和流程的的优化和重组，而不是简单的流程电子化

（3）电子政务提供跨越空间、时间和部门的沟通和协作渠道，用于提高的管理水平和服务水平。

（4）电子政务必须规范、透明，符合国际标准，它要求必须转变职能，符合国际惯例。最简单的例子就是网站必须支持多种语种文字。

可以看出，电子政务首先是观念的转变，是认识上的提高，这也是建设电子政务的关键因素，资金投入和技术选择都必须围绕着这一中心。 二、电子政务的内容及功能 1.电子政务的内容

（1）间的电子政务 间的电子政务是上下级、不同地方、不同部门之间的电子政务。

（2）对企业的电子政务 对企业的电子政务是指通过电子网络系统进行电子采购与招标，精简管理业务流程，快捷迅速的为企业提供各种信息服务。

（3）对公民的电子政务 对公民的电子政务是指通过电子网络系统为公民提供的各种服务。 2.电子政务的功能◆

（1）实行电子政务，能够简化行政环节和程序，提高行政效率，降低行政成本。

 从与公众的关系方面来看，实行电子政务后，行政组织结构的中间管理层将缩减甚至取消，从而大大简化行政运作的环节和程序。

（2）实行电子政务，能够提高行政透明度，方便公众监督，有利廉政、勤政建设。

 实行电子政务将使更多的信息向社会公众公开，在制定、作出重大决

策过程中，可以通过网络听取公众意见和建议。

 公众也可以通过信息网络，了解工作进程和工作业绩，监督行政，增加政

府工作的透明度，促进廉政建设。 （3）实行电子政务，有利于管理模式从集权管理型向集散管理型转变。

 目前我国管理的模式仍然是内部集权管理型，按区域、级别、行业划分，各部

门自成一体，相互之间信息共享困难，信息传递不畅通，这显然不能适应全球化时代 对管理转变的要求。

 电子政务将打破原有的行政管理方式，传统的金字塔式组织结构将改变成扁平

的网络结构。在电子政务的集散管理下，每个人都享有同等的知情权和提请权，因此，电子政务将有助于推动社会的民主进程。

（4）电子政务有利于整合政务信息资源，发挥其巨大的社会效益和经济效益。

电子政务所具有的这些功能，是进一步深化行政改革的动力与依据。通过电子政务的这些功能，可以看到电子政务对行政管理方法的进一步创新。 三、电子政务对行政方法现代化的意义◆

 电子政务是建立在现代信息和通信技术基础上的，而信息技术又大大地改善了行政

管理方法。信息技术与行政方法密不可分。所有的行政方法都要有相应的信息支持，而有些行政方法就是专门为保证信息流通而创立的。

 电子政务的发展引起行政方法的创新，进而有助于实现行政管理方法的信息化、现

代化，主要表现在以下几个方面：

1.电子政务有助于改善现有行政管理方法的信息基础和信息通信手段。

 在现代行政管理过程中，除了要运用经济方法、法律方法、行为方法与激励方法外，

还要运用目标管理方法、网络规划技术等一系列现代管理技术。

 电子政务对于改善这些现代管理方法的信息基础和信息通信手段具有重要的作用。例如，目前行之有效的网络规划技术，就运用了先进的信息技术予以支持，从而大大提高了行政管理的效能。

2.电子政务有助于创立全新的行政管理方法和行政措施。

 信息技术的发展使决策支持系统、电子会议系统、远距离控制、分布式工作的统一

协调、动态网络计划称为可能。  目前我国上网工程就采取了一整套全新的管理方法，如人民银行网上支付、海

关总署报关单和外汇联网的外汇核销系统、工商局红盾信息网提供的企业数据库、

国税总局稽核系统和电子报税等。这些管理方法提高了行政效率，降低了行政成本。

3.电子政务为全面实现行政管理的自动化、信息化提供了技术手段

 随着现代科学技术的发展，自动化与信息化成为当代管理发展的基本趋势，行政管

理也不例外。  然而，要实现行政管理的自动化、信息化，就必须将现代自动化技术、信息化技术

运用于行政管理过程之中，而电子政务正是这种运用的产物。  电子政务的产生标志着行政管理自动化、信息化时代正在到来，而电子政务时代的

到来，开创了一个行政管理方法现代化的新时代。

可以说，信息技术的发展，电子政务的产生，对现代行政管理方法产生了深远的影响，

从根本上发展了以往的行政方法，使其有了质的飞跃。而现代化的行政管理方法以其科学性、合理性、高效性支撑着电子政务的进一步发展 本章思考题 一、名词

行政方法、电子政务◆

二、大题

1.简述运用行政方法要遵循的原则

2.行政方法的特征◆

3.行政方法的基本内容（经济方法的特点、利弊及运用原则？◆） 4.试述电子政务的特点与功能◆

5.试述电子政务对行政管理方法现代化的意义◆◆