我国城市规划五十年指导思想的变迁及影响

我国城市规划五十年指导思想的变迁及影响

作者：王凯

摘要：建国50年来，城市规划经历了曲折历程。作者从城市规划指导思想的历

程回顾

入手，总结了前30年和改革开放20年来城市规划的基本经验和教训，为做好今后城

市规划

工作提供了有益的经验。

我国社会主义的城市规划事业是在1949年新中国成立以后全面开创建立起来的

。50年

来经历了50年代创建发展时期、60至70年代徘徊倒退时期、80年代全面恢复和发展

时期、

90年代继承和创新时期的曲折奋进的历程。回顾和总结50年来城市规划指导思想的

变迁有

助于我们更好地把握今

天城市规划的形势和今后城市规划的工作思路。

1前三十年城市规划指导思想的不断变化

建国后的前三十年，城市规划的指导思想基本上是契合城市规划是\"国民经济

计划工

建国后的前三十年，城市规划的指导思想基本上是契合城市规划是\"国民经济

计划工

作的继续和具体化\"这一认识的。

建国之初，为了适合即将开展的大规模经济建设的高潮，1952年9月政务院召

开的第

一次城市建设座谈会上提出城市建设要根据国家的长期计划，加强规划设计工作，

加强统

一领导，克服盲目性，以适应大规模经济建设的需要，初步确定了城市规划在国民

经济发

展中的地位和作用。

\"一五\"期间，工业化建设规模庞大，重点项目156项，限额以上项目694项，城

市规划

工作面临前所未有的挑战和机遇。由于新中国采用的是以苏联为模式的计划经济体

制，且

旧中国留下的城市规划人员很少，加之当时的国际国内环境，凡欧美建筑、规划理

论都受

到批判，所以苏联在计

划经济下，形成的城市规划理论成为当时的主要潮流，并影响至今。

苏联计划经济下，城市规划工作的主要指导思想就是城市规划是\"国民经

济计划

工作的继续和具体化\"。\"一五\"时期的经济和156项重点工程建设形势使这一思

想得到

很好贯彻。

需要指出的是，\"一五\"时期乃至整体50年代的经济形势是以重工业为主，所以

，\"加

强城市的规划工作和建设工作，求得同工业建设相配合\"，是当时历史的必然选择

。

19年6月在北京召开的第一次城市建设会议指出，城市建设的物质基础主要

是工业

，城市建设的速度必须由工业建设的速度来决定。城市建设必须集中力量，确保国

家工业

，城市建设的速度必须由工业建设的速度来决定。城市建设必须集中力量，确保国

家工业

建设的中心项目所在重点工业城市的建设，以保证这些工业建设的顺利完成。客观

地说，

立足于工业建设地城市

规划和建设地指导思想为在较短的时间内迅速建立社会主义的工业体系，作出了历

史性的

贡献，也正由于城市建设的主要注意力集中与重工业、重点项目的建设上，所以整

个国家

的城市化和进程也步入尽可能降低城市化的社会成本，并使城市化水平处于低

于工业

化水平的不得已状态之

中。

\"一五\"时期城市规划的指导思想是明确和清晰的，效果也比较明显。从总结历

史的角

度分析，也有值得我们今天反思的地方。

城市规划指导思想出现混乱是在1958年以后。1958年7月，建工部在青岛市召

开了第

一次城市规划工作座谈会。本次会议总结了近十年来城市规划的工作经验，在会议

的总结

报告（刘秀峰作）中提出了十个问题，其中城市的发展，应该是大中小城市相结合

，以发

展中小城市为主，要有

计划地建设卫星城市，并作为大城市继续发展地方向，加强区域规划以及城市逐步

实现现

代化地观点，今天看来仍然是客观和符合实际的。

随之而来的，使青岛会议的正确认识未能得以推行。\"\"时期，急

于求成

使建设思想的突出特征。在全市大办工业的号召下，市市办工业，县县办工业，在

全国

2195个城镇中，几乎普遍安排了工业建设项目。1958年建工部提出\"用城市建设的

来适应工业建设的\"

来适应工业建设的\"

。城市规划工作是围绕这一指导思想开展工作的，并突出表现为若干不切实际的超

大规模

的城市规划上。如银川、襄樊都在原有10万人口的基础上分别提出100万和120万的

大规划

。

1960年4月，建工部在桂林市召开了第二次全国城市规划工作座谈会。这次座

谈会是

对青岛会议的否定。座谈会提出：\"要在十年到十五年左右的时间内，把我国的城

市基本

建设成为社会主义现代化的新城市。\"对于旧城市，也要求\"在十年到十五年内基本

改造成

为社会主义的现代化的新

城市。\"座谈会还要求要根据城市人民公社的组织形式和发展前途来编制城市规划

，要体

现工、农、兵、学、商五位一体的原则。城市规划的指导思想逐渐步入脱离实际的

轨道。

从青岛会议到桂林会议关于城市规划工作指导思想的变化可以看出，城市规划

工作是

和社会经济的大背景密切相关的。城市发展存在着基本规律，城市规划工作也是有

其基本

原则的，脱离了客观规律，主观臆断城市的发展方针必然导致错误，时期，

过于强

调城市建设服务于工业

建设的主流思想，使\"骨头\"与\"肉\"的比例关系更加失调；据统计，期间城市

建设的

投资比例相对于三年恢复时期和\"一五\"时期更低了。另外，提出城市现代化的目标

是有远

见的，但具体落到了不切实际的指标（如道路宽度）也反映了对城市现代化认识的

简单化

和片面性，这也是导致

调整时期对城市规划工作错误批判的原因之一。

但是，1960年全国计划工作会议\"三年不搞规划\"的提出，则是对城市规划工作

的一次

错误认识。\"三年不搞规划\"的结果是导致规划机构精简、规划教育停办和规划工作

的停顿

。早在1951年万里同志针对城市建设工作中的问题，就指出\"城市建设工作很复杂

，牵涉

面广，出现缺点错误是

难免的。还应该说，出了问题，城市规划只能负规划上的责任。\"这种科学的态度

才是保

证城市规划工作不断进步的基础。\"三年不搞规划\"现象的产生，有学者认为\"城市

规划在

此期间所受的命运，实际上是50

年代将城市规划视作'民经济计划工作的继续和具体化'必然结果，既然国民经济遇

到困难

，需要调整，那么三年不搞城市规划也理所应当的了\"（宁越敏等，1994）。

针对调整时期的城市建设的混乱，虽然1963年10月召开了第二次城市工作

会议，

会议提出重新恢复城市规划工作，\"但由于城市规划的目标与作用等问题未从根本

上解决

，城市规划要想真正发挥作用也是不可能的\"（宁越敏等，1994）。

1966年开始的\"十年文献\"将城市规划当成扩大城市差别、工农差别，是搞修正

主义，

则是历史的大倒退。后期，1973年国家建委在合肥召开了部分省市城市规划座

谈会后

的又一次城市规划座谈会，这次会议讨论了《关于加强城市规划工作的意见》、《

关于编

制与审批城市规划工作

的暂行规划》，对全国城市规划工作是一次有力的推动，随后西安、广州、天津、

旅大、

邢台等城市陆续开展规划工作，但在指导思想上还基本停留在原有规划的认识水平

上，完

全的拨乱反正还有待时日。

2前三十年的基本经验和教训

建国后前三十年的城市规划工作给我们留下了宝贵的经验和值得汲取的教训，

归纳起

来有以下几点：

第一，城市规划要与国家的社会经济发展战略紧密结合。前三十年我们实行的

是计划

经济，城市规划作为计划的继续和具体化，在建国之初和\"一五\"时期，由于与

计划紧

密结合取得了显著的效果。60、70年代脱离了社会经济的发展实际，城市规划只能

成为无

本之木。

第二，城市规划在城市建设与管理中的综合指导作用应该明确。综观三十年，

当城市

规划作为综合指导部门时，城市建设就走上健康有序的轨道，否则，城市的综合协

调发展

就是一句空话。\"一五\"时期156项重点工程的成功经验就是明证。

第三，城市规划的基本原则必须坚持。城市规划就是门科学，城市发展存在着

基本规

律。在任何形势下，坚持科学的态度，处理好城市发展中的矛盾和各种关系是是城

市规划

工作取得成绩的重要保障。区域问题、近远期问题、建设标准问题、现代化问题等

都要以

科学的态度进行研究和

确定。\"一五\"时期的成功经验和\"\"、\"十年\"的惨痛教训从正反两方面说

明了这

一问题。

第四，城市规划的理论和方法要因地制宜，结合中国的实际情况。苏联的城市

规划理

第四，城市规划的理论和方法要因地制宜，结合中国的实际情况。苏联的城市

规划理

论为新中国城市规划事业的发展作出了历史性贡献，但是城市发展有着浓厚的地域

经济、

人文背景、所以，中国的城市规划理论必须以中国的国情为基础，简单照搬不能解

决问题

。兰州、洛阳、包头的

规划之所以经得起时间的考验，就是坚持了因地制宜的原则。

第五，群众路线是我们做好一切工作的基础。三年恢复时期通过改善

居住、

环境等方面的条件，树立了新生的的威望，十年涉及群众生活的诸多

问题得

不到解决，则损害了的形象，而\"\"时期、\"\"十年一些城市建设中形

式主义

做法脱离了群众，同样

得不到人民的支持。社会主义城市规划是为人民服务的，真正做到这一点并不容易

。

3改革开放二十年城市规划指导思想的重大变革

改革开放二十年来，城市规划事业的大发展是和整个国家政治、经济的大变革

分不开

的。城市规划工作的指导思想也是随着这一变化不断调整着的。

从城市规划指导思想变革的背景来看，20年来政治经济改革是对城市规划

工作产

生重要影响的首要方面。首先，大力发展生产力，建设有中国特色社会主义

的理论

，有力地促进了城市经济的迅速发展，十二届三中全会提出的\"城市是我国经济、

政治、

科学技术、文化教育的

中心，在社会主义现代化建设中起着主导作用\"的认识，客观上为城市规划的大发

展奠定

了基础；第二，党的改革开放，尤其是沿海开放及特区建设的理论，对原有体

制下的

了基础；第二，党的改革开放，尤其是沿海开放及特区建设的理论，对原有体

制下的

城市发展方式产生冲击，为城市规划理论方法的创新与突破提供了良好的机遇；第

三，农

村改革带来了大量剩余

劳动力，对城市产生了强烈冲击，对大力发展城市第三产业，改变原有城市结构，

以及大

力发展中小城市产生重要影响；第四，党的十四届六中全会关于社会主义精神文明

建设的

决议，不仅对城市文化设施及其它社会公益性设施的建设起到了促进作用，而且对

强化城

市的文化功能和社会功

能等非物质功能的认识又前进了一的大步；第五，社会主义市场经济的确立，

使城市

规划不再以落实计划为目的，而是通过市场来配置各类资源的方式方法对当前及未

来城市

规划的理论方法产生了重大影响。

回顾改革开放二十年来城市规划的指导思想应该说是坚持实事求是，不断创新

这么一

条主线的。改革开放这20年，我们的经济在逐步转轨，城市规划指导思想，较

之于前

三十年有了巨大的变化。总的说来，城市规划的指导思想是定位在促进经济建设和

社会全

面协调发展的认识上的

。如果把二十年的历史阶段划分为两个时期的话，那么八十年代的城市规划处在拨

乱反正

、勇于探索、积极进取并初步建立一套符合中国实际的城市规划理论、方法的时期

。九十

年代的城市规划则面对新的经济转轨，处在逐步完善原有行之有效的方法，并

正在摸

索新下城市规划新

思想、新方法时期，这一时期正在进行着。回顾二十年，城市规划的指导思想主要

有如下

变迁过程。

1980年10月国家建委召开的全国城市规划工作会议是新时期城市规划工作发生

重大转

1980年10月国家建委召开的全国城市规划工作会议是新时期城市规划工作发生

重大转

折的标志性会议。会议提出的\"的主要职责，是把城市规划、建设和管理好\"的

方针，

是新时期城市规划在国民经济和社会发展中综合职能作用的第一次体现。

\"控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市\"的城市发展基本方针

，是第

一次完整提出，对八十年代城市规划编制和管理产生重要影响。但这一方针则基本

延续了

50年代的提法，面对即将到来的经济大发展未能及时作出判断。1990年颁布实施的

《城市

规划法》，针对新形势

作出了适当调整，即\"国家实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市

的方针

，促进生产力和人口的合理布局\"，这一认识对建立合理的城市体系作了有益的适

当调整

。

城市现代化是中国规划界一直想提的话题。但由于建国以来城市建设贯彻勤俭

建国的

方针，所以现代化对中国规划界来说是一个奢侈品。1958年青岛会议上首次提出城

市现代

化的问题，但随之被\"\"和1960年的桂林会议所否定。到了80年代，随着深圳

这样一

个边陲小镇成为经济特

区，现代化城市规划才真正步入中国规划界。深圳1984年编制的第4次总体规划对

当时中

国的规划界产生了重要影响，其多中心组团、弹性规划结构、交通规划与城市规划

的有机

结合、城市中心区的建设突破原有商业配套服务的手法、城市设计纳入总体规划、

规划定

额指标超过其它城市等

等都对商品经济条件下的城市规划新方法从理论和实践上作了有益的探索，也是改

革开放

之初中国规划界对城市现代化的一次大胆尝试。这一规划从指导思想上说，基本突

破\"一

五\"时期乃至过去30年对城市规划是计划继续的理解，对80、90年代的中国规划产

生了重

1980年10月国家建委召开的全国城市规划工作会议是新时期城市规划工作发生

重大转

折的标志性会议。会议提出的\"的主要职责，是把城市规划、建设和管理好\"的

方针，

是新时期城市规划在国民经济和社会发展中综合职能作用的第一次体现。

\"控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市\"的城市发展基本方针

，是第

一次完整提出，对八十年代城市规划编制和管理产生重要影响。但这一方针则基本

延续了

50年代的提法，面对即将到来的经济大发展未能及时作出判断。1990年颁布实施的

《城市

规划法》，针对新形势

作出了适当调整，即\"国家实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市

的方针

，促进生产力和人口的合理布局\"，这一认识对建立合理的城市体系作了有益的适

当调整

。

城市现代化是中国规划界一直想提的话题。但由于建国以来城市建设贯彻勤俭

建国的

方针，所以现代化对中国规划界来说是一个奢侈品。1958年青岛会议上首次提出城

市现代

化的问题，但随之被\"\"和1960年的桂林会议所否定。到了80年代，随着深圳

这样一

个边陲小镇成为经济特

区，现代化城市规划才真正步入中国规划界。深圳1984年编制的第4次总体规划对

当时中

国的规划界产生了重要影响，其多中心组团、弹性规划结构、交通规划与城市规划

的有机

结合、城市中心区的建设突破原有商业配套服务的手法、城市设计纳入总体规划、

规划定

额指标超过其它城市等

等都对商品经济条件下的城市规划新方法从理论和实践上作了有益的探索，也是改

革开放

之初中国规划界对城市现代化的一次大胆尝试。这一规划从指导思想上说，基本突

破\"一

五\"时期乃至过去30年对城市规划是计划继续的理解，对80、90年代的中国规划产

生了重

90年代城市规划出现了一些新思想，其中社会主义市场经济下的城市规划

是最主

要的话题。1992年无锡会议上提出的\"城市规划将不完全是计划的继续和具体化。

城市作

为经济和各项活动的载体，将日益按照市场来运作\"的提法基本反映了对新下

城市规

划工作的理解。由于中国

改革开放二十年在经济改革上是一个渐进的过程，所以，城市规划的指导思想

已在实

践中不断变化。所以1992年市场经济的提出虽然在一段时期使规划界争论不休

，但城

市规划工作的渐进式调整使这一争论趋于平静。一些市场国家城市规划作为政

府职能

的介绍，使规划界更加

冷静地考虑城市规划的基本原则和方法。此外，生态观和可持续发展的思想在90年

代对规

划产生一定影响，这与过去四十年城市规划的工作基本定位在促进\"增长\"的思路不

同，考

虑了我国资源的相对短缺，更多地正视了中国国情。\"适度增长\"和\"适度规模\"是我

国规划

界对城市发展的深刻反

思。

城市特色与城市形象的塑造是九十年代城市规划的新热潮。实际上城市设计的

思想纳

入城市规划，在50年代就有先例，80年代深圳的规划也已涉及，但如此大规模地重

整城市

形象，尤其是兴建市民广场、种植大片草坪、整修沿街立面、改善滨水景观是90年

代城市

的一大\"景观\"。这反映

了经济发展到一定时期，人们对城市的认知以及城市非物质功能随着经济水平的提

高逐步

得到体现。城市市民对城市形象的关注则反映了城市规划真正走入群众之中，并为

城市民

众真正关心城市奠定基础。

4改革开放二十年的基本经验和教训

4改革开放二十年的基本经验和教训

总结改革开放二十年来城市规划所取得的巨大成绩和存在的问题，可以归纳为

以下几

点认识：

第一，城市规划是促进经济发展和社会全面进步的重要手段。改革开放二十年

经济的

持续快速发展，城市经济功不可没，据统计1997年城市经济创造了全国77%的非农

产值和

工业利税。城市规划作为协调城市健康有序发展的重要手段，在二十年的发展历程

中起着

举足轻重的作用。深圳

、上海浦东、大连、厦门、中山、张家港等一批沿海发达地区以城市规划促进城市

的健康

快速发展已经形成了一批成功的经验。

第二，城市规划是城市实施宏观的重要方面。二十年的实践告诉我们

城市发

展涉及方方面面，城市发展中经济建设、环境保护、历史文化的弘扬以及其它各方

面的利

益只有通过城市规划才能进行综合平衡。尤其在土地管理、空间资源的分配以及基

础设施

的的建设上只有通过城

市才能真正体现最大的公平，实现最大的公共利益。1992----1993年的\"开发

区热\"和

\"房地产热\"则从反面证明了这一点。

第三，市场经济条件下，城市规划工作只能加强，不能削弱。市场经济的

打破了

城市规划过去只是计划继续和具体化的工作思路。但市场经济下公众利益与集

团利益

、个人利益的冲突

也更加尖锐，城市规划作为城市整体利益的代表，其作用在这一条件下能够起到综

合平衡

也更加尖锐，城市规划作为城市整体利益的代表，其作用在这一条件下能够起到综

合平衡

的作用，所以其工作只能加强，不能削弱。从区域角度出发，目前不同城市间的经

济利益

和大型基础设施建设的冲突，从另一方面说明除了需要考虑城市内部的规划工作之

外，更

高层次（国家、省一级

）的城市规划工作更有加强的必要性。

第四，城市规划的理论和方法要适应新形势不断变革。改革开放二十年来，中

国城市

规划理论有了很大的发展，之所以二十年来城市及城市规划工作取得很大的成绩，

一个重

要的原因就在于城市规划理论能够实事求是，因地制宜地不断探索。分区规划、控

制性详

细规划的提出是这样，

土地有偿使用、中心区建设、城市现代化的提出更是这样。值得注意的是，越是经

济发达

地区其思想越活跃，方法越多样，反过来其发展的速度也愈快，城市的综合环境也

愈好。

第五，城市规划的管理权不能轻易下放。近年来一些建设比较成功的城市如温

州、深

圳、中山等由于规划管理比较严格、科学、有序，城市的面貌和环境在比较短的时

间内有

了重大的变化。同样，一些发达地区由于管理权限下放，造成\"城不象城，村不象

村\"，以

及开发区失控、土地闲

置等问题，也从反面说明城市规划的编制还要重要，正如一位前辈所说的\"三分规

划，七

分管理\"。