美国金融监管改革方案及其对我国的启示

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2010年󰀁󰀁6月

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科󰀁技󰀁和󰀁产󰀁业

ScienceTechnologyandIndustry󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁

󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁June,󰀁2010

Vol󰀁10,No󰀁6

美国金融监管改革方案及其对我国的启示

陈春华

(福建师范大学经济学院,福州350108)

摘要:全球金融危机的爆发,暴露出美国旧的金融监管漏洞百出。由此,2009年6月奥巴马出台了美国自上世纪30年代以来规模最大的金融改革方案。该方案不仅对于美国,而且对国际金融监管体系将产生重大影响,其中一些建议和措施尤其值得理论界关注和思考。本文追溯了美国金融监管改革的历史变迁,考察了美国现有金融监管的特点和缺陷,并结合此次金融监管改革方案的内容,深入分析其特征及存疑之处,并得出对完善我国金融监管的若干启示。

关键词:金融危机;金融监管;改革方案

中图分类号:F831󰀁59󰀁󰀁文献标志码:A󰀁󰀁文章编号:1671-1807(2010)06-0037-04

󰀁󰀁2009年6月17日,美国公布金融监管改革方案,拉开了美国上世纪30年代大萧条以来最大规模的金融体系改革序幕。尽管此次发源于美国的金融危机动摇了许多投资者对美国金融业的信心,但由

于美国在国际金融体系中的特殊地位,美国经济发展状况对世界经济有举足轻重的影响。其出台的改革方案必会对国际金融监管体系产生影响,从而也会间接对我国金融监管产生影响。另一方面,虽然目前我国大多数银行都是分业经营,但随着我国金融业的发展,混业经营是必然趋势。我国现行的监管框架主要是󰀂三会一行 式的分业监管格局,经过几年的实践,显现出与美国监管中极为相似的现象,彼此间的协调日益欠缺。因此深入了解研究美国所正努力改进和完善金融监管模式对我国金融业混业经营发展中的金融监管无疑有着深远的借鉴意义。

幕,凯恩斯主义登上历史舞台。美国开始了对市场的干预,相继推出了一系列严厉的法律法规改革其金融监管体系,其中以!格拉斯-斯蒂格尔法案∀的影响最为广泛。继该法之后美国国会又颁布了!联邦储蓄制度Q条例∀、!1934年证券交易法∀、!投资公司法∀、!银行控股公司法∀等一系列法案。之后为了弥补金融监管的不足,1956年又出台了!银行持股公司法∀、1966年!银行合并法∀、!社会再投资法∀等。金融监管在总体上得到了不断强化。1󰀁2󰀁20世纪70年代到次贷危机爆发前

70年代美国经济陷入󰀂滞胀 时期,主张国家干预的凯恩斯主义无法回答这些问题,新自由主义重整旗鼓。在金融领域,严格的分业监管制度对金融业带来的种种消极影响日益凸显,要求金融自由化的呼声不断。1980年3月通过了!存款机构放松管制法∀,开始了以放松管制为基础的金融改革。1999年美国参众两院通过的!金融服务现代化法∀影响最为重大,正式废除了1933年制定的!格拉斯#斯蒂格尔法案∀,结束了银行、证券、保险分业经营、分业监管的历史。从此美国形成一种介于分业监管和统一监管之间的新的监管模式。1󰀁3󰀁美国次贷危机爆发后

伴随着次贷危机的逐渐蔓延,美国的监管层也开始了对现有金融监管的不断反思。2008年3月美国财政部公布的!美国金融监管体系现代化蓝图∀,系统的描述了美国监管中存在的问题以及监管

[1]

1󰀁美国金融监管的历史变迁

美国现代金融监管从形成伊始,就一直处于󰀂放松监管 与󰀂加强监管 两股力量的不断博弈中。随着历史的演进,两股力量进行不断的较量、交替成为特定时代的主流力量。20世纪30年代以来,美国金融监管改革的历史变迁经历了三个阶段。1󰀁1󰀁20世纪30年代到70年代

30年代之前,美国的金融监管总体比较松懈,银行、保险、证券等可以混业经营,各金融机构基本处于自由竞争的阶段。直到大危机爆发之后,美国对金融监管思想发生了很大的转变,新自由主义黯然谢

收稿日期:2010-04-29

作者简介:陈春华(1986-),男,福建南平人,福建师范大学经济学院经济学基地班本科生,研究方向:经济学。

注:该文为福建师范大学国家经济学研究型人才培养基地项目󰀂次贷危机对我国金融发展的启示 的课题成果。

37󰀁󰀁科技和产业󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁第10卷󰀁第6期󰀁󰀁

改革方向。2009年6月,奥巴马出台了!金融监管改革方案∀,针对现有监管的缺陷制定更加系统全面的改革措施。

些不同的监管理念和监管目标所得出的结论必将不同。因此美国现有的金融监管机构之间在应对威胁金融稳定的重大问题时缺乏有效的协调机制。此外,由于存在繁多的金融监管机构,且监管存在监管重叠的弊端,因而在监管过程中不可避免的浪费了大量的时间和财力物力,造成美国金融监管成本特别昂贵。不仅降低了监管部门的监管效率,还影响公司的正常运行。从数据上看,2006年美国金融服务监管成本达到52󰀁5亿美元,大约是英国的9倍

[3]

2󰀁美国现有金融监管的特点和缺陷

2󰀁1󰀁美国现有金融监管的特点

基于美国自由化的经济思想和政治文化上的分

权制衡,反对权力的过度集中等意识形态方面的影响。美国现有的金融监管呈现出与别国迥然不同的风格。2󰀁1󰀁1󰀁󰀂双线多头 金融监管模式

󰀂双线 主要指联邦和州两条主线,󰀂多头 指多个履行金融监管职责的机构。在银行业公司的监管中,联邦管理在联邦注册的󰀂国民银行 ,州监管机构管理在州注册的商业银行。同时每家银行要受到多个监管机构的监管;在证券业公司的监管主要有联邦层级的证券交易委员会监管;保险业公司主要由州监管机构监管。这种监管模式代表了典型的美国人分权制衡的思想。

2󰀁1󰀁2󰀁功能监管模式

在混业经营背景下的功能监管模式主要针对的是金融机构所从事的经营活动,而不是金融机构本身。功能监管根据金融机构所提供的金融服务的功能将其经营活动分成不同的类型,同一类型的金融功能由同一监管者进行监管。无论这种业务活动由哪一个金融机构经营。因此,无论是银行还是人寿保险公司所从事的人寿保险活动,都作为同一种活动受到相同的监管[2]。

2󰀁2󰀁美国现有金融监管的缺陷

美国这种多元化的监管能有效的促使监管机构形成相互制约和监督的关系,有利于防止权力滥用,并且针对不同的业务类型受不同的监管机构监管,避免监管部门的思维单一性。但其缺点也是显而易见的。

2󰀁2󰀁1󰀁机构交叉重叠,出现监管重叠与监管真空这套复杂的󰀂伞形 监管从局部上看似乎涵盖了金融机构的方方面面的监管,各金融监管机构分工明确,但事实上,金融机构已经进入了混业经营阶段,金融产品之间有着千丝万缕的联系。所以从整体上看,监管和被监管者之间存在着明显的重叠和错配。

2󰀁2󰀁2󰀁各监管机构间缺乏协调机制

美国的金融监管体系中缺乏能够名副其实的起到󰀂统领全局的监管者 角色的机构。各机构各自经营,有着各自不同的出发点、操作方式、指标体系,这38。

3󰀁金融监管改革方案的主要内容

由于美国金融监管存在缺陷,金融机构的监

管缺失问题比比皆是。这些问题都深刻揭露出美国金融监管漏洞百出。针对以上存在的问题,出台的金融监管改革方案提出了五方面的改革内容。3󰀁1󰀁强化对金融机构的监管

1)强化美联储权力,监管范围扩大到所有可能对金融稳定造成威胁的企业。除银行控股公司外,对冲基金、保险公司等不直接拥有银行的企业也将被纳入美联储的监管范围。这也是金融监管改革议案的核心。新授权下,美联储应具有对任何由于规模、杠杆和关联的结合造成其倒闭会对金融稳定构成威胁的金融机构实行并表监管与规制的权力和责任,对一类金融控股公司的并表监管应延伸至母公司和其所有的附属子公司,而不论其是美国的还是外国的。同时还拥有监督金融市场支付、结算和清算系统的权力。

2)成立金融服务监管委员会,以监视系统性风险,同时促进跨部门合作。根据金融改革方案,金融服务监督委员会拥有对系统风险和金融规制进行协调的权力和责任,属咨询性机构。金融服务监督委员会主要职责有:协调各规制机构之间的监管工作加强合作,同时加强委员会成员间的信息共享;就市场发展和可能出现的风险向国会提交年度报告;该委员会还有权就美联储确定一类金融控股公司提出建议,美联储在为一类金融控股公司制定重要的审慎标准,以及在为对金融体系重要的支付、结算、清算体系和活动制定风险管理标准时,应与该委员会商洽;为了评估金融机构所参与的金融活动对金融系统可能产生的系统性威胁有权要求美国金融机构提供阶段性报告和其他报告。

3)成立全国银行监管机构,以监管所有拥有联邦执照的银行。撤销储蓄管理局及其他可能导致监管漏洞的机构,避免部分机构借此规避监管。

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4)对冲基金和其他私募资本机构需在证券交易委员会注册。

3󰀁2󰀁建立对金融市场的全方位监管

由于金融市场的监管不健全,也由于大多数金融创新产品无需信息披露,因此监管者、投资者并不清楚衍生品定价是否合理、是否可能造成的损失等重要信息,而相关信息的缺失引爆了投资者的不安情绪,推动金融危机的不断发展。因此方案提出:一方面强化对证券化市场的监管,包括增加市场透明度,强化对信用评级机构管理。另一方面创设和发行方需在相关信贷证券化产品中承担一定风险责任。全面监管金融衍生品的场外交易。要求证券化信贷风险敞口要与信贷的发起人的利益相捆绑。

3󰀁3󰀁保护消费者和投资者不受不当金融行为损害

首先,建立消费者金融保护局,以保护消费者不受金融系统中不公平、欺诈行为损害。设定󰀂单纯功能 产品的监管标准,便于金融产品直接定价。当金融产品的收益远远高于成本时,CFPA有权对其进行合理的。其次对消费者和投资者金融产品及服务强化监管,促进这些产品透明、公平、合理。改变消费者对其所购买的服务和产品信息不甚了解的状况。最后提高消费者金融产品和服务提供商的行业标准,促进公平竞争。3󰀁4󰀁赋予应对金融危机所必需的工具

赋予应对金融危机所必需的工具,以避免为是否应救助困难企业或让其破产而左右为难是此次新方案的另一主要内容。包括:建立新机制,使可以自主决定如何处理发生危机并可能带来系统风险的非银行金融机构;美联储在向企业提供紧急金融救援前需获得财政部许可。3󰀁5󰀁建立国际监管标准,促进国际合作

由美国次贷危机引发的全球金融危机,重创世界各经济体的经济发展。暴露出国际间的金融监管合作缺乏效率。因此方案强调要从改革企业资本框架,强化对国际金融市场监管,对企业加强合作监管,并且强化国际危机应对能力等方面入手。建立同步高标准的国际监管。

改革方案涵盖范围广,内容涉及到金融监管机构改革和重建、加强金融市场的监管、金融消费者和投资者的权利保护、职权配置和国际合作等方方面面。与上世纪30年代大萧条后所出台的一系列改革方案相比,其改革规模最为宏大。并针对原有监管在上述各方面中所存在的缺陷分别设计出具体的方案措施,侧重于具体操作。

4󰀁2󰀁重视从宏观层面改革监管

在国内,强化对系统性风险的监管,实现从监管局部性风险向监管金融市场系统性风险的转变,创建金融服务监管委员会监视系统性风险;在国际上,加强对国际金融市场的监管,共同建立同步高标准的监管,防止监管套利,更强调国际合作。这与危机之前美国对国际货币体系的霸权形象截然不同。4󰀁3󰀁美联储权力大大提升

纵观美联储发展之历程,其监管职责是不断扩大的:最初美联储主要监管商业银行,1956年!银行控股公司法∀赋予美联储对银行控股公司的监管权,1991年!外国银行监管促进法∀赋予美联储对外国银行在美分支行和办事机构的监管权,1999年!金融服务现代化法∀授予美联储伞型监管机构的职能[4],而此次改革方案更是将美联储打造成󰀂超级监管者 ,󰀂统领 金融市场监管全局,监管权力扩展到投行及对冲基金等方面。集货币与金融监管双重职能于一身。

4󰀁4󰀁明确了消费者与投资者保护机制

即建立消费者金融保护局,而以往出台的改革方案对这方面则模糊不清。

5󰀁对我国金融改革的若干启示

虽然监管改革目前尚存许多争议,但对维护金融秩序的稳定方面所起到的促进作用是值得肯定的。其中一些措施对健全我国的金融监管有重要的启示意义。

5󰀁1󰀁强化对系统重要性金融机构的监管

大型金融机构的倒闭不仅会使人们对经济失去信心,还会给金融体系和其他经济领域带来风险。混业经营是我国金融业发展到一定阶段后的必然结果,目前我国的监管框架仍是󰀂三会一行 式分业监管。经过几年的实践也暴露出一些问题,各部门间缺乏有效的协调机制,伴随着边界模糊的新兴业务的不断发展监管也存在分歧。现阶段,我国涌现出越来越多的金融控股公司,金融混业经营方兴未艾,如果仍固守󰀂三会一行 式监管框架,有可能造成内部的协调和分工不明确,最终将会酿成系统性风险。我们必须未雨

394󰀁美国金融监管改革方案的新特点

从改革方案所涉及的深度和广度看,毫无疑问可称其为美国金融监管体系重大结构性建设。表现出了美国的改革魄力和竭力防范金融危机再次发生的决心。与美国以往的监管改革相比,表现出与众不同的新特征。4󰀁1󰀁全面且具有针对性

󰀁󰀁科技和产业󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁第10卷󰀁第6期󰀁󰀁

绸缪,及早健全对系统重要性金融机构的监管,并要不断完善我国金融监管,使金融监管能够跟上金融市场发展的步伐。

5󰀁2󰀁积极落实保护金融消费者和投资者的权利这次次贷危机就暴露出旧的监管体系没有对消费者与投资者进行有效的保护。随着我国金融业不断发展,金融消费者与投资者数量必会飞速增长,怎样保护这些人的利益不受损害关系到我国市场经济的健康发展。为此我们可以借鉴奥巴马改革方案中建立专门的消费者金融保护机构的措施,加强金融产品和服务市场的透明性、公平性、合理性,使消费者能够方便快捷充分地收集到相关金融产品与服务信息。保护金融消费者的利益,营造良好的投资环境。5󰀁3󰀁加强我国信用评级业的监管

随着我国资本市场的发展,带动了上市公司和债券的信用评级相应发展,信用评级业在我国有着广阔的发展前景和市场空间,信用评级行业是社会信用体系的重要组成部分,一直以来都扮演着保护投资者利益的角色,维护市场经济秩序、促进金融市场健康发展方面有着重要的作用。有助于改善发债者和投资者之间的信息不对称的状况,增强市场信息的透明度,提高市场运作效率。但是被视为󰀂市场看门人 信

用评级业如果放任自由,不与监管,其对市场的潜在威胁也是巨大的。因此我们必须吸取这次金融危机的教训借鉴美国出台的改革方案加强对信用评级机构的管理,用法律强化评级业的约束。

参考文献

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湖南社会科学,2009(3).

TheAmerica'sFinancialRegulatoryReformProgramand

ItsImplicationsforChina

CHENChun󰀂hua

(FujianNormalUniversity,Fuzhou350108,China)

Abstract:Theoutbreakoftheglobalfinancialcrisis,exposingthefinancialregulatorysystemoftheUnitedStatesisfullofloopholes󰀁Asare󰀂

sult,theU󰀁S󰀁governmentintroducedthelargestfinancialreformprogramsince1930sinJune2009󰀁TheprogramnotonlyfortheUnitedStates,butalsototheinternationalfinancialregulatorysystemwillhaveamajorimpact,someofsuggestionsandmeasuresareparticularlyworthyofat󰀂tentionandthink󰀁ThisarticletracesthehistoryoftheU󰀁S󰀁financialregulatorysystemtofindoutthechanges,examinesthecharacteristicsandshortcomingsofthecurrentU󰀁S󰀁financialregulatorysystem,combinedwiththecontentofthefinancialregulatoryreformprogram,analyzetheircharacteristicsanddoubt,FindoutthesomeenlightenmentforChina'sfinancialregulatorysystem

Keywords:financialcrisis;financialsupervision;reform

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