基 基 基 地方性法规解释若干问题研究 口景亚南 一项地方性法规出台以后，在实际执行中可能 于制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务 会遇到各种各样的问题。法规本身具有的抽象性、 委员会，解释的主体是制定法规的省、自治区、直辖 概括性与案件的具体性、个体性产生的冲突，法规的 市人民代表大会常务委员会，解释的对象是地方性 稳定性、滞后性与社会的不断发展之间出现的矛盾 法规，解释的功能是对需要进一步明确界限的法规 等，都可能需要运用法规解释来协调。但是，我国地 条文本身进行解释或者对需要作补充规定的法规条 方性法规解释工作现状不容乐观，缺乏规范和统一， 文本身作出规定。此外，根据地方立法条例，有权对 基本处于无序进行的状态。尽管理论界和实务界对 地方性法规进行法律解释的还包括有立法权的较大 于地方性法规解释的理论与实践方面做了一定的研 的市的常委会，有权制定自治条例、单行条例的 究和探讨，但是，这些研究和探讨尚不够深入，存在很 自治州或者自治县的人民代表大会常务委员会。其 多尚待商榷甚至是空白的地方。本文拟对地方性法 中较大的市的常委会、自治州或者自治县的人 规解释若干问题进行进一步的探讨和研究，并对如何 民代表大会常务委员会发布其对自己制定的地方性 加强地方眭法规的法律解释制度提出初步的建议。 法规所进行的法律解释公告时，应该经过省、自治区 一、地方性法规解释概述 常委会的批准 。这一点有的省、自治区地方立 根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强 法条例中有规定。地方性法规的法律解释由地方人 法律解释工作的决议》（以下简称《决议》）的规定， 大常委会审议后表决通过的，并由地方常委会 “凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限 发布公告予以公布。立法法规定：“全国人民代表大 或作补充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市 会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。”根 人民代表大会常务委员会进行解释或作出规定。”地 据这一规定精神和多数地方立法条例的规定，地方 方性法规解释是指地方常委会对其制定的地方 性法规制定机关所作的法律解释，与所解释的地方 性法规进行解释的活动，严格来讲，地方性法规解释 性法规具有同等效力。 属于立法解释的范畴川。地方性法规解释的权力属 法规出台实施过程中，不可避免地要面临进行 明了方向。 版，第９８页。 注释： ［６］协商民主的具体内涵可参见【美】詹姆斯・博曼、威廉 ［１］【美】科恩著：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，商务印书 雷吉主编：《协商民主：论理性与政治》，陈家刚等译，编 馆１９８８年版，第８３页。 译出版社２００６年版。 ［２］《马克思恩格斯全集》第１卷，人民出版社１９５６年版， ［７］：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取 第３９３页。 全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国党第十七 ［３］此原则不适用于具有政党背景、受政党纪律约束的议 次全国代表大会上的报告》，载《人民日报｝２００７年１０月２５ 员在议会中的某些投票行为。 日，第１版。 ［４］【美】迈克尔・罗斯金等著：《政治科学》，林震等译，华 （作者分别系深圳大学当代中国政治研究所所 夏出版社２００６年版，第２３７页。 长、教授，深圳大学中外政治制度专业硕士研究生） ［５］黄嘉树、程瑞：《选举研究》，九州出版社２０Ｏ２年 《研究｝２００９年第１２期（总第２１６期） 一３５— 法规解释的问题。撇开理论之争，解释地方性法规 解释草案，表决通过和公布几个部分，但是具体又各 是一项地方常委会一直在做但是缺乏明确规范 有细微的差别。比如每个环节的衔接、具体办理期 的工作。首先，地方的法律解释权力来源模糊、 限等规定不一，有的地方要求法规解释的公告上应 抽象，操作性不强。目前，我国法律解释制度还很不 当注明法律解释的批准机关和批准时间，如安徽省 规范，没有系统化，立法法仅仅是原则性的规定了全 第十届常委会２００４年１１月１日第四十七次主 国常委会应该进行法律解释的情况，并未对法 任会议通过的《安徽省常委会解释地方性法规 律解释形式、法律解释的性质和分类、全国常委 的规定》；多数省市则没有明确规定此方面的内容。 会应请求作出法律解释的期限等问题进行规定，也 根据各省、自治区、直辖市常委会关于开展 根本未对地方常委会的法律解释权作规定。《决 地方性法规解释工作的有关规定，一般以下主体可 议》中规定了地方常委会可以进行法律解释，但 以向省常委会提出解释地方性法规的要求：省、 是由于规定得过于原则，没有对具体解释程序进行 规范，地方立法条例基本上都是参照立法法各自规 定了法律解释的提出主体、解释程序等内容。但在 实践中，地方性法规实际的法律解释主体比较混乱， 立法法也未对《决议》的效力作出规定或说明，这直 接造成地方法律解释权的虚置或者旁落到其工 作机构；其次，全国常委会行使法律解释权的次 数过少，未就具体的工作程序出台规范性文件，缺乏 成熟有效的工作机制，导致地方常委会对怎么 具体行使法律解释权无法可依、无章可循，只能各自 摸索。 二、关于各省市规范地方性法规解释情况统计 和比较 据笔者统计，立法法２０００年出台后至今，基本 上各省、直辖市、自治区以及有立法权的较大市都制 定或者修订了地方立法条例或者地方性法规制定条 例，大部分也规定了关于地方性法规解释的内容（省 级只有广西壮族自治区的地方立法条例中没有 相关规定），只是有的规定得比较详细，有的规定得 比较简单，大多数是单列一节，有的是和法规的修 改、废除或者报批并列一节，比如陕西省、江苏省等； 或者放在其他规定中，比如福建省；有的只明确了解 释的主体和权力所属，比如鄂伦春自治旗立法条例； 有少数省市专门出台了地方性法规解释的单行条 例，比如安徽省、成都市、重庆市。内容上，基本上都 明确了地方性法规立法解释的权力来源、解释主体、 解释对象、解释范围、具体工作机构以及效力等级， 但是不少地方没有规定法律解释的程序，而是 参照全国常委会的解释程序来执行，如《云南省 人民代表大会及其常务委员会立法条例》第四十四 条规定，“解释地方性法规比照立法法中关于全国人 民代表大会常务委员会解释法律的程序办理”。也 有一些地方常委会对地方性法规的解释程序进 行了规范，一般包括起草法规解释草案，审议、修改 一３６一《研究）２００９年第１２期（总第２１６期） 自治区、直辖市一级的，省、自治区高级人 民和省、自治区人民；省、自治区、直辖市 的专门委员会和下一级的常委会或者自治 区人民代表大会常务委员会地区工作委员会。较大 市、中级人民、市人民、专门法 院和市人民代表大会专门委员会、区人民代表大会 常务委员会，可以向较大的市常委会提出法规 解释的要求。２００６年１月１３日，成都市第十四届人 民代表大会常务委员会第二十二次会议通过《成都 市人民代表大会常务委员会关于地方性法规解释的 规定》，在全国地方性立法规定中首次明确提出：“其 他法人、组织或者个人认为本市地方性法规需要解 释的，可以向市常委会法制工作机构提出解释 要求。” ｌ此外，有的地方常委会还规定了哪些 单位、通过何种程序可以提出要求解释地方性法规 的建议，如《自治区立法条例》第四十七条规定， “社会团体、企业事业组织、其他组织和公民可以向 自治区人民代表大会常务委员会提出对自治条例、 单行条例和地方性法规进行解释的建议。” 三、地方性法规解释与法规解答、法规答复、法 规释义 实践中，不少地方常委会下属的法制工作 机构实际承担起了法规的解释职能，往往采取法规 解答、法规答复或者编写释义等方式。关于法规的 解答和答复，有的地方常委会还在相关法规中 作出了规定。比如《贵州省地方立法条例》第四十 就规定，“有关法规具体问题的询问，由法制委 员会会同有关专门委员会进行研究，予以答复；涉及 重大问题的，报主任会议决定后，予以答复，并报常 务委员会备案。”《山西省地方立法条例》第七十四条 规定，“省人民代表大会常务委员会法制工作委员 会，可以对省人民代表大会及其常务委员会制定的 法规有关具体问题的询问予以答复，并报常务委员 会备案。”浙江省、江西省、自治区、维吾尔 自治区等省、自治区以及淮南市、福州市等较大市的 是法制工作机构组织编写的对于法规全面系统的解 立法条例中也有类似规定，具体的工作机构一般是 释材料，只能当作帮助理解法规的参考资料，更不能 法制委员会或者法制工作委员会。 算作法规解释了。 虽然说这种做法有利于提高效率并能解决实际 四、加强地方性法规解释的初步建议 问题，但是，笔者认为这种法规询问的解答、答复并 首先，有立法权的地方各级及其常委会应 不能算作严格意义上的法规解释，只能归类为广义 高度重视地方性法规解释工作，并将其作为立法工 上的法规解释活动，不是当然的有权解释，也不能够 作的一个重要组成部分，从立法工作全局的角度予 直接适用于司法审判、行政执法。因为，一是工作机 以规划和考虑，逐步改变长期忽视地方性法规解释 构没有正式解释权，其所作的解释严格来讲不具有 工作的做法。其次，应该尽快进行配套的制度建 直接的法律效力；－－是从解释程序角度上看不恰当、 设。制度建设是做好地方性法规解释工作的前提条 不严肃，过于简单；三是以工作机构的名义行使立法 件，尤其是具体工作制度要完善并以法的形式确定 者的解释职权，存在越权之嫌。而顾昂然在《中华人 下来。由于地方性法规制定的主体、性质以及在整 民共和国立法法讲话》中提到：“对于有关部门或地 个法律体系中的位阶与法律是不同的，所以直接比 方在实际工作中提出的在内容上不属于需要进行立 照立法法中法律解释规定做工作，是不利于实际操 法解释的有关具体问题的法律询问，全国常委 作和开展工作的，容易产生很多问题。各地方立法 会工作机构可以经过一定程序上报批准后作出正式 机关要不断总结实践经验，待条件成熟时可适时制 答复，并报常委会备案。这种答复具有法律权威性， 定或修订专门的有关地方性法规解释工作的法规或 对此如有异议，可通过法定程序要求法律解释。”Ｈｊ这 制度，使这一工作进一步走向法制化、程序化和规范 也说明了这种法规解答、答复不能算作严格意义上 化。其三，做好法规起草审议过程的调查研究工作， 的法规解释，只能算作一种具有法律权威性的法规 做好法规出台后的立法评估工作，以便全面掌握和 解释活动，只能用于帮助理解法规，而不能当然地成 了解已颁行法规由于立法方面的原因，导致在实施 为立法机关的法规解释。 中存在的问题或执法中出现的障碍，这是做好地方 其中，《成都市人民代表大会常务委员会关于地 性法规解释工作的前提和基础。其四，为加强地方 方性法规解释的规定》比较有特点，它不但扩大了提 立法解释工作提供一定的组织机构和人员保障。在 出法规解释要求的主体范围，而且明确指出法规解 目前的情况下，可考虑在地方的立法工作部门 释包括立法解释和法规解答，引入了立法解释的学 或研究部门设立相关的内设机构和人员，逐步探索 术术语；将法规解答规定到法规解释的范畴，并做了 和研究较具可行性的工作模式，以保证地方性法规 相应的名词解释；同时还阐明了二者的概念、性质、 解释工作的务实和高效。 法律依据、适用情况、制定程序、效力以及形式等的 注释： 不同，指出了二者的关系。笔者认为，成都市常 ［１］立法解释是指立法机关在法定的解释权限内，遵照 委会对地方性法规解释的范畴作了扩大化的规定， 法定程序，对法律的内容和含义进行解释或者说明的活动。 将法规解答包括进来，并将其细分为“释义”和“答 参见阮荣祥主编：《地方立法的理论与实践》，社会科学文献 复”两种形式嘲，这是没有上位法依据的。但是成都 出版社２００８年９月版，第３１５页。 ［２］参见阮荣祥主编：《地方立法的理论与实践》，社会科 市常委会在具体的操作制度设计上又作了严格 学文献出版社２００８年９月版，第３３５页注释一。 的。首先明确法规解答是指市常委会法制 ［３］《成都市人民代表大会常务委员会关于地方性法规 工作机构依据本规定规定的权限对法规条文中的具 解释的规定》（四川省成都市第十四届常委会第二十二 体运用和理解问题所作出的解释，应当以法规为依 次会议表决通过）第十三条。 据，不得违背或超越法规规定；又规定对法规条文含 ［４］顾昂然：《中华人民共和国立法法讲话》。法律出版社 义理解存在较大分歧意见，需要阐明立法原意的和 ２０００年版，第３９页。 其他需要明确适用依据或者需要进一步明确条文具 ［５］对于某部法规所作的全面系统的解释采用“释义”的 形式；对于有关机关针对司法、执法过程中就某类案件或者 体含义的情形发生时，可以由市常委会法制工 提议人就某一问题如何正确应用法规的解释要求所作的解 作机构先行作出法规解答，待条件成熟时再行制定 释，采用“答复”的形式。 立法解释或修改法规。由此看来，其实还是表明法 【作者单位：福建省常委会法制工作委员会） 规解答并非严格意义的法律解释。至于法规释义只 《研究｝２００９年第１２期（总第２１６期） 一３７—
