研究 山东财政学院学报（双月 ２０１０年第６期（总第１１０ 地区间财政能力均等化模型 的构建与应用 ——基于地区间公共支出成本差异的视角 胡德仁 陈玉华 刘 亮 （１．河北省财政厅，河北石家庄０５００５１；２．中国工商银行河北省分行，河北石家庄０５００５１； ３．河北党校，河北石家庄０５００６１） 【摘要］基于地区问公共支出成本差异的视角，引入人均财政收入指数、人均财政转移支付指数、人均财力指数 的概念，根据公平与效率原则构建了地区间财政能力均等化模型，并对２０００—２００８年河北省地区间财政能力差异的 适度性进行了检验，结论是河北省财政转移支付一贯遵循效率优先的原则。根据模型所测算的２００８年河北省地 区间财政能力均等化分配的模拟结果，在目前的财政下，要想实现地区间财政能力的均等化，应考虑进行横向转 移支付。 ［关键词］财政转移支付；财政能力；均等化型 ［中图分类号］Ｆ８１０．４５１ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１００８—２６７０（２０１０）０６—０００３—０６． 注意均等化的适度性，确认存在适度财力差距的合 一、引言 理性。ｌ＿４ 在量化分析方面，马骏采用中国数据建立了 现有文献对财力均等化的研究基本都是从公平 一个示范性的均等化转移支付模型，试图说明如何 与效率的角度进行的。齐守印认为只有本着公平与 用不多的变量对地区财政能力和支出需求进行测 效率兼顾的原则，使河北省地区问财力差异保持在 量，并以此估算向地方的均等化转移支付额。 合理的区间内，即实现地区间财力均等化，才会调动 总的说来，已有文献对地区间财力均等化应遵 各地发展经济的积极性和实现公共服务均等化。… 循公平与效率兼顾原则已达成共识。但是现有关于 贾康等人在借鉴他国财政均衡经验的基础上提出， 财力均等化的研究都是在没有考虑公共支出成本的 财政均衡制度必须从一开始就要把重点放在形成有 状态下进行的，而没有考虑成本差异的财力均等与 效的激励、约束制度安排上面，而非简单地按是否 各地区实际需求存在很大差距。此外，以往的研究 “均等”的结果来评判和导向。 王善迈等人认为政 大都偏重于对原理和现状的定性分析。为此，本文 府问转移支付应保证各地财力基本均等，使各地能 的研究主题为考虑了公共支出成本差异后的地区间 够提供大致同等水平的公共服务，同时富裕地区和 财政能力的均等化，并试图通过模型构建来体现财 贫困地区在财力上应略有差距。因为适当的差距能 政能力均等化过程中公平与效率的关系，进而为财 产生激励作用，避免因富裕地区不满和贫困地区安 政转移支付的完善提供建议。 于现状而造成的效率损失。 王佐云认为一方面要 二、地区间财政能力均等化的理论及模型构建 消除人均财政支出水平的显著差距，另一方面也要 （一）财政能力的内涵 ［收稿日期］２０１０—１０—２５ ［基金项目］本文系２０１０年度河北省软科学项目《河北省地区间财政均等化问题研究》（批准文号１０４０７２１３Ｄ）的阶段性成果。 ［作者简介］胡德仁，男，安徽池州人，河北省财政科研所副研究员，经济学博士，研究方向：财政理论与；陈玉华，女，河北大名人，中国 工商银行河北省分行经济师，研究方向：财经理论与；刘亮，女，安徽黄山人，河北党校经济学教研部副教授，经济学博士，研究方 向：财政理论。 ３ 财政部科研所刘尚希研究员指出，“我们通常用 人均财力来衡量地区问财力的差距，但这个指标不 能准确反映地区问财政能力的差距。因为公共服务 的单位成本在不同地区是不同的，甚至差距很大，同 样的钱未必能提供同样多的公共服务。比如教育的 单位成本、医疗的单位成本、基础设施的单位成本等 等，会因地形地貌、人口密度、国土面积、民族构成等 因素而不同。即使公共服务的单位成本相同，由于 制度因素及管理水平的影响，同样数量的资金所提 供的公共服务也是不一样的。因此，财政能力是财 力、单位成本和制度及管理因素的复合函数，仅看财 力的多与少是片面的。” ６ 财政部预算司的李萍、许 宏才认为在进行地区问财力水平比较时，简单地用 价值指标对比并不能客观地反映差异，主要原因在 于地区间受地理、人口密度、社会人文、特殊等 因素的影响，各地区公共支出成本存在一定差异，需 要考虑支出成本差异来进行地区间比较。 对于河北省这样一个地区间经济社会发展存在 较大差异的地区来说，单纯比较人均财政收入或财 力上的差异是没有多大意义的，因为仅均衡人均财 政收入或财力而不考虑支出需求和成本差异，对需 求多而成本高的地区不公平。为消除上述弊端，本 文的研究重点是在考虑公共支出成本差异的情况下 度量河北省地区间财政能力差异。为此，本文引入 了人均公共支出成本这一变量，认为财政能力是人 均财力和公共支出成本的复合函数。＿８ 而前人之所 以没有这样做的一个主要原因是他们无法测量各地 区公共支出成本，本文采用河北省财政厅预算管理 局的测算结果来解决这个问题。 （二）河北省财政厅预算管理局测算的公共支出 成本合理性的评价 通常认为影响公共支出成本的因素主要有各地 区人口规模、人口密度、经济发展水平、物价水平等。 １．人口规模因素对公共支出成本的影响 规模经济是现代经济活动中普遍存在的现象。 等公共组织是否也存在这种随着组织规模增 大，其公共支出成本出现从规模经济到规模不经济 的情况呢？既有的理论和实证研究证明了这一 点。ｌ９ 布劳认为，经济学生产者理论中的长期成本曲 线呈ｕ型的特征也存在于行政管理活动中，一个组 织的规模增长，在初期阶段，会带来降低组织运行的 单位成本的效应，但进一步的增长则会因协制 的复杂性导致单位成本的增加。＿ｌ 因此可以假设人 口规模与公共支出成本呈负相关或呈ｕ型关系。 ４ ２．人口密度因素对公共支出成本的影响 关于公共支出成本与人口密度关系问题， Ｂｕｒｃｈｅｌｌ等人的研究发现，高人口密度城市能够节约 １３．４％的道路成本和约３％的其他基础设施建设成 本。Ｈｏｌｃｏｍｂｅ和Ｗｉｌｌｉａｍｓ的研究显示，人口规模不 同的城市，人口密度的提高对不同公共支出的影响 存在差异。在人口规模不变条件下，公共支出 成本的差异是辖区面积的函数（ＲＥＲＣ，１９７４）；面积 广阔、人口稀少的地区，难以有足够的税收来负担教 育、道路、自来水、下水道等公共设施及其运行成本， 而由于区域面积大，、消防和医疗救护等紧急性 公共服务的反应时间就比较长，使居民安全面临风 险，因此要保持标准水平的公共服务，单位成本及人 均成本就比较高。ｌ１ 此外，一般认为经济发展水平、物价水平也是影 响公共支出成本的重要因素。 目前关于各地区人均公共支出成本的测算最权 威的依据就是财政部门每年进行一般性转移支付时 对各地区的标准财政支出的测算。所谓“标准财政 支出”，是指在全省同等的支出效率前提下，地方政 府达到均衡范围内公共支出项目均等化所需的支 出，它要求考虑地方提供基本公共服务所存在 的客观成本差异。在基本公共服务均等化成为重要 国策的背景下，本文中所强调的公共支出成本在某 种程度上表示各地区提供基本公共服务所需要的财 政支出。因此，本文假定各地区人均公共支出成本 ＝各地区标准财政支出／该地区总人口。 由于没有各地区物价水平的数据，以各地区工 资水平代替各地区物价水平，以人均财政收入表示 各地区经济发展水平。基于这些假设，依据河北省 财政厅预算管理局２００９年进行一般性转移支付时 测算的数据，我们可以构建如下的回归模型来验证 ２００９年河北省财政厅预算管理局测算的公共支出成 本是否合理。 ｌｎｃｂ ：ｃ十ｃ（１）Ｘ ｌｎｒｋｉ十（２）Ｘ Ｉｎ ｍｄｉ十ｃ（３）× ｌｎｓｒ ＋ （Ｉ） ｌｎｃｂ ＝Ｃ＋Ｃ（１）×ｌｎｒｋ ＋Ｃ（２）×Ｉｎ ｍｄｉ＋ｃ（３）× Ｚｎ ｇ ＋ （１Ｉ） ｚｎ ｃｂ ＝ｃ＋ｃ（１）Ｘ ｒｋ ＋ｃ（２）Ｘ ｒｋ ＋ｃ（３）Ｘ Ｉｎ ｍｄ ＋ｃ（４）Ｘ Ｉｎ ｓｒ ＋占 （ＩＵ） ｚｎ ｃｂ ＝Ｃ＋ｃ（１）Ｘ ｒｋ ＋ｃ（２）Ｘ ｒｋ ＋ｃ（３）×ｍｄ ＋ｃ（４）Ｘ Ｉｎ ５ ＋占 （Ⅳ） 其中：ｃ６ 、 ｉ、ｇｚ 、ｍｄ 、ｓｒ 、 分别表示各地区的 公共支出成本、总人口、平均工资水平、人口密度、人 均财政收入（表示各地区经济发展水平），各地区公 运用ＥＶＩＥＷＳ６．０软件对上面的模型（Ｉ）、 （１／）、（ＩｌＩ）、（ＩＶ）进行回归，可以得到以下的回归结 共支出成本的数据来源于河北省财政厅预算管理局 的测算，各地区的总人口、平均工资水平、人Ｅｌ密度 果： 的数据来源于《河：ＩＬＫ济年鉴（２００９）》。 表１ 模型（Ｉ）、（１Ｉ）、（Ⅲ）、（１Ｖ）的回归结果 注：…、一、 分别表示在１％、５％、１ｏ％的水平下显著，括号中的数字为ｔ统计值。 从回归结果中可以看出各地区人口规模、人口 河北省地区间公共支出成本的差异较大，仅仅通过 密度、平均工资水平、人均财政收入对公共支出成本 对人均财力和影响人均财力因素的测算，很难反映 影响均在１％的水平下显著，人口的平方项对公共支 各地公共支出成本方面的差异，无法在河北省实现 出成本影响均在５％或１０％的水平下显著，而且模 有效的财力均衡。所以本文引入人均财政收入指数 型（Ｉ）、（Ⅲ）、（ＩＶ）的拟合程度均接近７０％，模型 （本文中财政收入均指地方一般预算收入，财力＝财 （Ⅱ）拟合程度也接近６０％，得出的结果与理论分析 政收入＋财政转移支付）、人均财政转移支付指数、 吻合，说明河北省财政厅预算管理局测算的公共支 人均财力指数的概念。【１２］即： 出成本是科学合理的，即公共支出成本与人口规模、 人均财政收入指数＝人均财政收入／人均公共 人口密度负相关，公共支出成本与各地区经济发展 支出成本； 水平、平均工资水平正相关。 人均财政转移支付指数＝人均财政转移支付／ 模型（Ｉ）和（ＩＩ）表明人口规模与公共支出成 人均公共支出成本； 本呈负相关，而模型（１Ｉ）和（Ⅳ）则表明人口规模与 人均财力指数＝人均财力／人均公共支出成本。 公共支出成本呈Ｕ型关系，两者并不矛盾，因为模型 以这些指数作为财政转移支付的依据来消除各 （Ⅲ）和（１Ｖ）测算的结果是公共支出成本最低的人 地公共支出成本差异，这样的测算更符合河北省的 口规模的拐点分别为１２１．８３万和１４８．２３万（即 实际，更能反映各地区的财政保障能力。 － ＝一 ２ ×ｃ（）３ ０．０ ０７５３０＝一 ２×０．００００２５４＝１２１．８３、 ……、… ＝一 ２．基于公平原则的基本假设。公平原则意味着 在对各地财政状况和税收努力统一评估的基础上， ２ ×：一 ：ｃ（ ）３ ２ ０ ００００３６ × ． １４８．２３），目前河北省没‘ ’Ｈ¨ 。 叫ｕ口。＾ 通过转移支付实现各地公共服务供给水平均等化。 有人口规模超过１２１．８３万的县 Ｊ，所以人口规模与 一般来说人均财政收入能力指数低的地区获得的财 公共支出成本呈负相关的模型也是非常显著的。 政转移支付资金应该较高，人均财政收入指数与人 （三）地区间财政能力均等化的理论假设 均财政转移支付指数呈负相关。我们假设人均财政 本文根据以下三个基本假设来构建地区间财政 收入指数与人均财政转移支付指数呈负相关，用公 能力均等化模型。 式表示为 ＝ ＋ｂ，其中， 表示各地区人均财 １．基于各地区公共支出成本差异的基本假设。 政收入指数， 表示各地区人均财政转移支付指数， ５ 由于 与 负相关，可知ａ＜０。 ３．基于效率原则的基本假设。效率原则意味着 确保经过转移支付以后，各类地区都积极致力于发 展经济和依法加强税收收入征管，既不能挫伤发达 地区发展经济的积极性，同时也要避免欠发达地区 安于现状、坐享其成。我们假设人均财政收入能力 指数与人均财力指数呈正相关，用公式表示为Ｚ ＝ ＋ｙｎ＝Ｘ ＋ ＋ｂ＝（ａ＋１） ＋ｂ，其中ｚ 表示 人均财力指数， 表示人均财政收入指数。由于 与Ｚ 正相关，可知ａ＋１＞０，即ａ＞一１。 按照以上基本假设，我们可以根据以下五个公 式来构建河北省地区间财政能力均等化的模型： ＝ａＸ ＋ｂ （ ） Ｚ ＝（ａ＋１）Ｘ ＋ｂ ．（ｗ） Ｚ ＝Ｘ ＋ （ＶＩＩ） ＹＩＰｌｃ１＋Ｙ２ｐ２Ｃ２＋…＋， Ｃ ＝ｍ （ＶＩＩＩ） 一１＜ａ＜０ ｆＩＸ） 其中：Ｘ 表示各地区人均财政收入指数， 表 示各地区人均财政转移支付指数，ｚ 表示各地区人 均财力指数，Ｐ 表示各地区的总人口，ｍ表示上级政 府对下级财政转移支付总额，ｃ 表示各地区公 共支出成本。 （四）地区间财政能力差异适度性的检验 表２ ２０００～２００８年河北省各县人均财政收入指数 和财力指数及财政转移支付指数的相关性 年份 人均财政收入指数 人均财政收入指数 财政转移支付 ’’ 与财政转移支付指数 与财力指数 的取向 ２００１ —３４．９５％ ７９．４４％ 效率优先兼顾，ｘ＇－－ｙ ２０Ｏ２ —６．９７％ ７８．３８％ 效率优先兼顾公平 ２００３ ６．９０％８５．８３％ 效率优先 ２００４ ２４．５３％ ９０．０３％ 效率优先 ２００５ ３．７２％ ９１．０３％ 效率优先 ２００６ ５．８２％８９．５５％ 效率优先 ２００７ １０．２１％ ９２．４０％ 效率优先 ： 丝 ！： 丝 整至垡丝 资料来源：根据２００１—２００９年《河北省财政年鉴》计算得出。 根据上述基本假设，我们从公平和效率两个角 度对２０００～２００８年河北省地区间财政能力差异适 度性进行检验。如果财政转移支付是基于公平的原 则，人均财政转移支付指数与人均财政收入指数就 会呈负相关。［１。 如果财政转移支付是基于效率的原 则，人均财力指数与人均财政收入指数就会呈正相 关。从表２可以看出，２０００～２００２年人均财政收入 指数和人均财政转移支付指数都呈负相关，说明这 一时期河北省财政转移支付一定程度上体现了 公平原则，但２００３～２００８年二者呈正相关，说明 ２００３年后的财政转移支付有违公平的原则。而 ６ ２０００—２００８年人均财政收人指数和人均财力指数一 直呈正相关，且相关系数都很高，这说明财政转移支 付制度一贯遵循效率优先的原则。 （五）地区问财政能力均等化模型的构建 按照２００８年河北省各县人均财政收入指数的 高低，对各地区做一个降序排列，令 。、 、 … 分别为相应各县的人均财政收入指数，令ｙ１、ｙ２、ｙ３ … 分别为相应各县的人均财政转移支付指数，由 于： ＝ａＸ ＋ｂ 一ｌ＝ａＸ 一ｌ＋ｂ 两式相减可得 ＝Ｙｏ１＋ａ（Ｘ 一 一１） 根据等差数列的性质，可得 Ｙｏ＝ｙｌ＋ｎ（ 一 １） 那么我们可以分别求得ｙ２、ｙ２…ｙ１ ，即： ｙ２＝Ｙｌ＋ｎ（ ２一 １） ｙ３＝Ｙ１＋ａ（Ｘ３一 １） ・Ｙ１３６＝Ｙ１＋ａ（ｘ１３６一 １） 表３ ２００８年河北省地区间财力均等化测算表 将上面１３５个式子代入 ｐ。ｃ。＋ ｐ２ｃ２＋…＋ Ｙａ， ｃ ＝ｍ，由于一１＜ａ＜０，令ａ＝一０．２，可以计算 出Ｙ１，通过Ｙ１可以计算得出其他地区的人均财政转 移支付指数和人均财力指数情况，此时的人均财政 转移支付指数和人均财政收入指数完全负相关（相 关系数为一１），人均财力指数和人均财政收入指数 完全正相关（相关系数为１），充分体现了公平和效 率的原则（见图１、图２）。 ０．００ １．Ｏ０ ２．００ ３．００ ４．００ ｓ．Ｏ０ 图１ ２００８年河北省各地区人均财政转移支付指数 （模拟）与人均财政收入指数的相关性分析 根据上述原理，我们分别计算ａ＝一０．１０、一０． ２０、一０．３０、一０．４０、一Ｏ．５Ｏ、一０．６０、一０．７０、一０． 政转移支付的目标就是要使这个效用函数达到最大 值。最优目标为： ｍａｘｕ＝Ａ１（ｔ）Ｙ１＋Ａ ２（ｔ）Ｙ２ Ａｌ（ｔ）＋Ａ２（ｔ）＝１ ０．Ｏ０ ０．５０ １ Ｏ０ 图２ ２００８年河北省各地区人均财力指数【模拟） 与人均财政收入指数的相关性分析 一 一 １ ５０ ２．Ｏ０ ２．５０ ３．Ｏ０ ３．５０ ４．Ｏ０ ４．５０ 在不同的地区中关于Ａ。（ｔ），Ａ：（ｔ）的讨论，我们 认为有下述五种可能： １．当一个国家或地区内部各地区发展差距非常 大时，Ａ （ｔ）＞＞Ａ２（ｔ）； 一 一 ８０、一０．９０时的财政转移支付情况（见表４），从表４ ２．当一个国家或地区内部各地区发展差距较大 中我们可以看出，随着ａ值的减小，人均财力指数的 加权变异系数越来越小，一 一 搿 Ｒ ～一 越来越趋向于公平的目标； 随着ａ值的减小，财政转移支付均等化效果越来越 显著（财政转移支付均等化效果＝［人均财政收入指 数的变异系数一人均财力指数的变异系数］／人均财 政收入指数的变异系数）；随着ａ值的减小，三河、迁 安等一些发达地区的人均财政转移支付指数越来越 小，可能为负数，即这些发达地区必须拿出一部分资 金作为横向均等化转移支付资金，否则难以实现公 平优先兼顾效率的目标。 表４ ２００８年河北省地区间财政能力均等化分配 的模拟结果（不同的ａ） 资料来源：根据相应年份《河北财政年鉴》计算得出。 三 财政转移支付中公平与效率关系分析 从全省来讲，财政转移支付如果能够达到绝对 公平和最高效率则是最理想的。从数学角度就是多 目标优化问题： ｍａｘ Ｙ１： （ １， ２，…， ） ｍａｘ Ｙ２＝ （ｘｌ， ２，…， ） 但是，公平和效率只是相对的，绝对的公平和最 高效率是难以实现的，所以我们必须考虑这两个目 标在转移支付中所占的比重问题，设Ａ （ｔ），Ａ （ｔ）分 别为某一年公平的效用和效率的效用Ｙ：的权重，从 而产生一个新的与时间相关的参数优化问题，在某 一个阶段Ａ （ｔ），ｉ＝１，２可以看为待定的常数，因此， 转移支付的效用函数ｔｔ是公平与效率的加权和。财 时，Ａ１（ ）＞ ２（ｔ）； ３．当一个国家或地区内部各地区发展差距一般 时，Ａ１（ｔ）＝Ａ２（ｔ）； ４．当一个国家或地区内部各地区发展差距较小 时，Ａ （ ）＜Ａ２（ｔ）； ５．当一个国家或地区内部各地区发展差距非常 ，Ｊ、时，当Ａ。（ｔ）＜＜Ａ２（ｔ）时。 河北省现阶段的财政转移支付应如何正确 处理公平与效率的关系呢？从国际经验看，一个国 家或地区转移支付制度目标的选择，都是根据本地 的实际情况和特定需要决定的。河北省仍然是地区 间经济社会发展差距最大的地区之一，在这种情况 下，间转移支付制度首先要致力解决的就是公 平问题，应充分发挥财政转移支付制度的再分配职 能，缩小地区间财力差距，否则会直接影响到整体水 平（效率）的提高。因此，财政转移支付应改变 原来长期遵循的效率优先原则，转向公平优先兼顾 效率，体现在本文所建立的均等化模型中就是尽量 取比较小的ａ值，例如取ａ＝一０．９０。 四、结论与建议 本文基于地区问公共支出成本差异的视角，引 入人均公共支出成本的变量，根据公平与效率原则 构建了地区间财政能力均等化模型，并对２０００～ ２００８年河北省地区间财政能力差异的适度性进行了 检验，结论是河北省财政转移支付一贯遵循效 率优先的原则。根据模型所测算的２００８年河北省 地区间财政能力均等化分配的模拟结果显示，在目 前的财政下，要想实现地区间财政能力的均等 化，应考虑进行横向转移支付。为此提出如下 建议： （一）财政转移支付的对象与额度并不是一个静 态的概念，应该随着条件和环境的发展变化，结合地 区实际情况来动态考察。在当前河北省地区间发展 差距较大的情况下，财政转移支付应转而坚持 ７ 公平优先兼顾效率的原则。 （二）１９９４年分税制改革及２００２年所得税收入 分享改革是通过保地方既得利益来换取改革的顺利 进行的，期望通过改革后上级能够集中到足够 的增量，缩小地区问财力差异，实现地区间财政能力 分配的基本均等，但是上级财政在分税制改革后所 集中到的可用财力并没有达到预期的目的，在这样 的下，由于省级财政可支配的财政转移支付资 金有限，而且河北省地区间财政收入差异较大，在现 阶段要实现财力均等化的目标，笔者认为必须分两 个阶段进行： 第一阶段：取消税收返还，省级能够集中更 多的财力。尽管河北省目前的一般性转移支付在向 不发达地区倾斜，但是税收返还数额数倍于一般性 转移支付数额，并且逐年增长。税收返还制度属于 非均等化的转移支付，不利于实现地区问基本公共 服务的均等化目标，而目前税收返还在财政转移支 付总额中占有很大的比例，这就使得河北省财政转 移支付制度整体上失去了平衡地区间财力的作用。 因此，应该逐步取消税收返还制度，降低税收返还的 非均衡化效用。 第二阶段：探索建立进行横向财政转移支付模 式。由于河北省地区间经济发展差异较大，即使中 央在进行纵向转移支付时对于欠发达地区予以 适当倾斜，仍然不能充分满足财力均等化的需要，基 于财政公平和公共服务均等化的考虑，有必要在河 北省探索建立横向转移支付模式，通过富裕地区对 贫困地区的资金转移来弥补贫困地区的财政缺口， 从而实现地区问财政横向均衡。而且由于财政成本 和利益区域性外溢的可能以及地区合作的需要，这 样既能减轻省级财政的负担，又能促进地区问产业 结构的调整，扩大各地区之间的交流与合作，实现共 同发展的目的，这就是所谓的兄弟互助模式（又称罗 宾汉模式）。 本研究的不足之处就是对各地公共支出成本的 测算直接根据河北省财政厅预算管理局一般预算转 移支付办法中各地区标准财政支出和总人口得出 ８ 的，这与各地实际的公共支出成本还有一定的差异。 其次，由于目前河北省地区之间人口流动较大，我们 的模型是依据户籍人口测算的，有必要按照常住人 口进行测算，这样更能符合实际，这些不足有待于在 以后的研究中加以修正。 参考文献： ［１］齐守印．转移支付制度的调整和规范［Ｊ］．经济理论 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