２０１４年６月 云南开放大学学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｙｕｎｎａｎ Ｏｐｅｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ 第１６卷第２期 Ｊｕｎ．２０１４ Ｖｏ１＿１６．Ｎｏ．２ 中国与缅甸铁路交通运输合作的新思考 周荆展 ．宿硕 （１．首都师范大学，北京 １０００８９；２．北京交通大学，北京 １０００４４） 摘 要：中国和缅甸拥有２０００多公里的漫长边界线，交通往来历史悠久，但两国由于种种原因至今还 未能有国际铁路相连，妨碍了两国经贸往来和友好关系发展。缅甸２０１１年新就任之后，加快对外开放 步伐，其国内拥有巨大的铁路投资和建设市场，这为中国铁路产业在缅甸实现“走出去”战略提供了机会。 中国铁路企业需要克服缅甸铁路市场和政治局势存在的困难和挑战，不断提升两国在铁路交通运输业的合 作水平。 关键词：中国；缅甸；铁路；合作 中图分类号：Ｆ５３１．３ 文献标识码：Ａ 文章编号：２０９５—６２６６（２０１４）０２—０７５—０６ 中国和缅甸亲如兄弟的“胞波”情谊，为 之间重要的海陆交通线都经过缅甸，它早就成 中缅两国的铁路交通运输合作创造了深厚的历 史基础，缅甸的对外开放事业中，中国企业也 扮演着越来越重要的角色，两国形成了民族、 政治、经济等愈加紧密的联系。在新的环境和 形势下，中缅铁路交通运输合作面临着老问题 和新困扰，只要克服和解决这些障碍因素，中 缅铁路交通运输合作一定能将把两国的经贸关 系乃至两国关系全方位提升到新的高度。 一为中印之间海陆交通联系的桥梁。虽然在元、 明、清时期，中国与缅甸发生过战争，但从两 国交往历史总体而言和平友好是主流。中国云 南与缅北山水相连，陆路边境互市历史悠久， 中国的茶叶、丝绸等货物大量输入缅甸，缅甸 玉石、木材等商品也流人中国，另外清代东南 沿海的广东等省在缅甸南部沿海水路贸易中也 占有很大份额。 、中缅铁路交通运输合作的历史基 近代缅甸被英国通过三次英缅战争所殖民， 中缅紧密的交通联系一度衰落，但到了第二次 世界大战时期，缅甸在中国抗战中的战略通道 础和现实意义 中缅两国古代交往密切，缅甸是中国西南 作用第一次凸显出来。由云南昆明到缅甸腊戍 方向与印度等国交往的重要通道，进入近代以 来，缅甸对于中国大西南的战略重要性凸显出 来，现代经济全球化使两国关系更加紧密。深 化中缅两国铁路交通运输领域的合作对于解决 中国对东部沿海过分依赖和改善中国的西南经 济环境有着重大意义。 （一）历史基础：两千年往来交通不绝如缕 的滇缅公路于１９３９年１月正式通车，大量的美 国等盟国援助通过滇缅公路源源输送至中国抗 战的大后方西南地区。大平洋战争爆发初期， 除了滇缅公路以外其他国际通道基本全部断绝， 事实上所有供应中国的物资都要首先用船运到 缅甸的仰光港，然后通过铁路向北经过曼德勒 进人山中铁道线的尽头——腊戍。缅甸和滇缅 公路对于中国的战略地位上升到了生命线的高 度，由１９３９年７月至１９４２年７月，在３年之 内该公路运输的总物资达到４２．２万吨。１９４２年 至少从汉朝开始，中国和缅甸开始了官方 正式交往，而且缅甸成为了中国与西南方向国 家交往的重要通道。值得注意的是，古代中印 收稿日期：２０１４—４—１０ 作者简介：周荆展（１９９２），男，北京通州人，在读大学生，主要从事经济学研究。 ７５・ ・第２期 云南开放大学学报 第１６卷 日本攻占缅甸后，中国先后两次派遣远征军人 缅，付出了巨大的代价恢复这条战略通道。 （二）现实意义：大西南贸易通道不可或缺 中缅两国１９５０年建交后，两国贸易关系有 了较大的发展。１９５４年签订了两国间的第一个 贸易协定，１９７１年双方相互给予最惠国待遇。 １９８８年新军就任以来，双边经贸往来发展 更加迅速，２０１１／２０１２财年，缅中贸易额达到 ５０．０１亿美元，其中从中国进口２７．８６亿美元， 出口２２．１４亿美元，占其总额的近２７％。中国 对缅甸的投资，在２００９年就取代了原来排在 第一位的泰国，２０１２年达到２０２亿多美元 （含中国、），占其总额的５０．１２％。缅 甸从中国进口的产品主要是投资项目物资、项 目用原材料和生活１３用品等，缅甸向中国出口 的商品主要为农产品、水产品、矿产品等初级 产品。连接缅甸若开邦皎漂深水港至昆明的铁 路将于２０１５年前建成。该项目将并人皎漂至瑞 丽的大通道项目，并将与缅甸目前实施的全国 铁路网项目连接。近年来，滇缅贸易额持续增 长，２００３年缅甸成为云南省第一大贸易伙伴， 云南省也成为缅甸在中国的第一大贸易省份。 中缅的边境大量的进出口贸易意味着需要有适 当的运输方式来保证进出口能够正常进行，从 辐射范围更大的运输需求来看，孟中印缅的专 家学者多次呼吁开展地区交通合作，以此推进 此区域的经济合作。 基于进出口产品的特点，对各种运输方式 做一个比较： １．公路运输的技术经济特征主要体现在其 机动灵活性强、货损货差小，以及其初期投资 省、资金回收快等方面。但是由于中缅多为山 区，且运输距离长，司机在长途运输中容易产 生疲劳，这使得公路运输安全性差的弊端变得 更加凸显。另外，在边境山区中，盘山路的修 建无疑会增加道路长度，也就意味着需要加大 投资。铁路运输在安全性方面要优于公路运输； 同时，由于运输距离长，铁路运输的速度要明 显快于公路运输；在建设技术方面，山区地形 复杂，修建公路与铺设铁路的技术难度相当。 ２．水路运输的特点是运量大、成本低。中 缅边境的水路运输，主要依靠于内河航道，然 而萨尔温江等流域的地理条件复杂，某些地段 ・７６・ 还会因气候等自然条件导致水面宽度和吃水深 度不足，无法充分发挥运输能力大的特点。 ３．航空运输速度快，费用高。中国向缅甸 出口的商品以消费品和工业品为主，这些产品 大部分附加值低，其运输过程无需追求快速， 也就没必要大量使用航空运输；而中国从缅甸 进口的货物主要是大宗商品，使用铁路运输再 适宜不过。 ４．２０１３年９月３０日，中缅油气管道全面 贯通，开始输气，基本可以满足两国在油气资 源运输方面的要求。管道运输不同于其他运输 方式，只有类似于石油、天然气等产品适合利 用管道运输。 比较来看，发展中缅边境铁路运输是最能 满足现实需求的考虑。加快把云南省建设成为 我国面向西南开放的重要桥头堡，有利于构建 我国通往东南亚、南亚的陆路国际大通道；有 利于提升沿边开放质量和水平，加强与周边国 家的互利合作；有利于促进区域协调发展，实 现边疆和谐稳定。中国与缅甸铁路交通合作开 辟和扩大大西南进出口通道，减少我国大西南 地区国际交往的成本，避免过分依赖太平洋一 侧对外开放；修建中缅铁路不仅加强我国同东 南亚各国的经济政治联系，还将对印度起极大 的钳制作用。参与缅甸国内铁路建设也能够有 效在东南亚激烈的大国竞争中赢得先机；加快 中国铁路产业在缅甸对外开放事业中实现“走 出去”战略，通过大力加强国际联运和多式联 运，完善和发展与接壤友邻国家的陆桥运 输，为拓展海外市场积累经验；同时在铁路合 作过程中提升缅甸基础设施建设水平，增进中 缅两国互利共赢的睦邻友好关系。 二、中缅铁路运输合作存在的的重点 和难点问题 缅甸经济发展水平较低，铁路产业基础薄 弱，局势存在着不确定性，因此中缅两国铁路 运输合作和决定铁路供给的因素等存在多个层 面的重点和难点问题，包括以下几个方面： （一）缅甸铁路与中国铁路存在轨距障碍 中国铁路除云南省部分旅游线路使用轨距 为１０００毫米的米轨外，其余铁路均为国际标准 轨距，而缅甸的铁路以米轨为主。轨距的不同， 周荆展．宿硕：中国与缅甸铁路交通运输合作的新思考 意味着货物不能在两国问进行直达运输，所有 货物都需要进行换装作业。国境换装站有两种 设置方式，一种是在两国国境内边界附近的适 当地点各设一个换装站，分别担负本国进口货 物的换装；另一种是换装站设在某一方国境的 附近，集中办理双方进、出口货物的换装。但 无论哪种形式都无疑会给运输效率带来巨大影 响。目前虽尚无理论证明，宽轨、米轨、标准 规究竟孰优孰劣，但包括中国、美国以及众多 欧洲主要国家均采用国际标准轨距，故从长远 的角度来看，中缅边境运输应考虑统一使用标 准轨距，以便在未来有需要时可以与国际铁路 相衔接。 （二）缅甸铁路建设资金匮乏 资金上的匮乏也是缅甸的铁路发展的一重 要问题。缅甸经济发展水平较低，属于低收人 国家，２０１２／２０１３财年，缅甸国内生产总值为 ５３１亿美元，人均ＧＤＰ约９００美元。建设铁路 需要巨大的资金投人，初期铺设铁路成本每公 里几千万元至上亿元不等，并且铁路的投资周 期长，很难在短时间内回收成本取得盈利。兴 建铁路对尚不发达的缅甸经济来说实是一个不 小的负担。根据缅甸官方统计，缅甸目前拥有 ４００多台柴油机车、１２００多节客运车厢以及 ３２００多节货运车厢，其中约四成的铁路客货运 设施已经陈旧。缅甸目前有许多旧有铁路线路 尚欠维修，新建铁路更是资金不足。 缅甸金融体系的滞后将对中缅铁路合作融 资形成制约。缅甸对高标准铁路等特大型 建设项目的投资建设管理缺乏经验，在这种情 况下，缅甸或其他经济实体均作为中缅铁 路合作项目的融资主体具有一定难度。缅甸今 年４月实施汇率改革后，外国人持护照可以在 缅甸进行外币和缅币的兑换，但多数银行仍然 无法实现汇兑和结汇。由于缅甸处于市场经济 转轨时期，对外开放程度空前提高，在未来的 中缅铁路合作中要防范缅甸金融市场不稳定的 风险。 （三）缅甸基础设施和铁路发展落后 截止２０１２年底，中国铁路国营营运里程超 过９．７６万公里，电气化率达到５３．５％，复线率 达４６．２％。到２０１０年，缅甸拥有铁路里程５７６９ 千米，在建２８６０千米，绝大多数为为轨距 １０００ｍｍ的米轨单线铁路。由此可见缅甸的铁路 发展相对比较落后，是中缅两国之间发展铁路 联合运输的一个障碍。２０１２年国际调查机构资 料显示缅甸贸易和运输的物流绩效仅２．１（满分 为５），缅甸基础设施总体水平比较低。缅甸铁 路原本设计标准偏低，而最严重的问题是铁轨 地基不好，没有夯实。缅甸雨水多，没有夯实 的地基极易受雨水影响。而且铁路铺设的道渣 太浅，地基松动后，道渣随雨水四处扩散，铁 轨下面形成空洞，造成铁轨倾斜、变形，这样 的铁路会严重影响运输安全和运输效率。 缅甸的铁路运输过去一直沿用指导价 格，由于投人少，导致铁路运输的经济效益和 社会效益均不理想。早在１９１４年，缅甸铁路网 就已基本形成，此后变化不大，由纵贯缅甸南 北的仰光至密支那铁路以及曼德勒至腊戍、勃 固至椰城、仰光至卑谬等铁路干线为骨架构成， 与东南亚中南半岛其他国家铁路网互不联通， 构成了东南亚中南半岛上的一个铁路网。 该铁路网在全国由北至南分为１１个区域，由缅 甸联邦铁道部管理。缅甸联邦铁道部现有列车 机车多为从法国、日本等地进口，目前大部分 已经破旧不堪。缅甸的列车行驶速度缓慢，一 是由于机车车辆以及线路条件不佳，了走 行速度，二是其对线路周围的监管不足导致， 行人在车站内随意跨越铁路，好在列车出站速 度极慢，发生事故较少而已。 （四）缅甸局势的稳定性和连贯性存在 变数 缅甸国内政治局势发展的不确定性是中国 对缅甸投资的一个隐忧。２０１１年民选就 任，成功地进行了一系列改革，缅甸的开放政 策让其受益良多，经济改革也为中国等国际投 资者提供了很好的机遇。但是缅甸国内的社会 对立状态短期内难以根除，军人势力和反对派 势力的博弈将长期化，少数民族地方武装等问 题的解决也尚需时日。目前缅甸经济还是属于 以农业为基础的过渡性经济，经济发展仍然落 后于本地区大部分国家，与周边国家相比，宏 观经济失调的现象较为严重，市场经济的原则 还没有在经济生活中全面贯彻，市场秩序也没 有完全正常化，市场经济相配套的法律的缺位 和不清晰，也可能对投资造成伤害。尽管中缅 ・７７・ 第２期 云南开放大学学报 第１６巷 铁路交通运输领域的合作对缅甸中长期的经济 发展和社会稳定明显利大于弊，但是处在政治 经济局势存在变数的情况下不能完全持乐观态 度。 缅甸国内外各方在经济开放领域的博弈和 矛盾关系对于缅甸的连续性会有一定 影响。近年来缅甸各大城市中中国投资的快速 增加和华人对于缅甸经济领域的重要作用引起 了部分缅人和民族主义者的敌视和反感即是一 种表现。缅甸国内和国际上一些非组织和 反对派人士可能以环境保护、问题等为借 口对中缅铁路合作项目进行干扰，在东南亚地 区与中国存在竞争关系的国际势力也会想方设 法阻扰中缅合作项目的建设。由于缅甸历史上 的民族隔阂，少数民族离心倾向较大，在缅甸 之后更掀起了长达半个多世纪的内战。中 缅边境地带多是少数民族地方武装割据或者活 跃的地区，这为中缅铁路交通运输合作的施工 建设和管理运营增加了难度。 三、中缅铁路运输合作的建议和对策 针对中缅铁路合作存在的重点和难点问题， 应该通过中国有关部门和中国铁路企业的 共同配合采取一系列措施加以解决。 （一）通过灵活方式为中缅合作提供资金支 持 中缅两国开展铁路联运或铁路建设承包合 作，缅甸方面资金较匮乏，这就需要中国提供 部分资金援助，或者说先期承担建设成本。然 而中国不是在进行国际慈善事业，既是合作双 方应能共享利益，缅甸需要在其他方面做出补 偿。具体可以选择以下几种方法： １．新建中缅铁路通道即中国瑞丽一缅甸皎 漂线采用中国与缅甸成立合资铁路公司，实施 中国资本控股，采用国际常用的ＢＯＴ ｆ‘‘建设一 运营一移交”）模式融资方案。中国企业承担 大部分或全部的初期建设所需资金，在建设完 成后的一定时期内，运营权归中国控股的合资 公司所有。在合资建设铁路开始运营的一定时 问内，运营收益主要归中国资方所有。中国企 业在初期建设成本收回和取得相应盈利后，将 运营权归还缅方。 ２．一方面由中方提供初期建设资金，缅甸 ・７８・ 相应提供给中国海产品、木材等货物抵偿予中 国企业。因为铁路建设成本巨大，单靠初级产 品的抵偿资金周转困难且周期很长，另一方面 可由两国协商决定具体实施办法，中国提供缅 甸长期低息贷款，缅甸可以以此偿还中国企业。 ３．缅甸不必以直接方式支付给中国企业现 金，缅甸在现有基础上给予中国企业更多优惠 条件，如减免关税、降低运价等。如果缅甸能 加大开放的深度和广度，使在缅甸投资的相关 中国企业得到更多的机会和优惠，对促进双方 的经济发展都有巨大好处。 （二）加强与缅甸铁路技术和管理合作 铁路建成后需要良好的运营管理才能使运 力得以充分发挥。中国在铁路运输组织工作上 有许多成功的经验值得缅方借鉴。在日后的合 作中，中国可以利用多种方式出口自己的技术， 一来提高联合运输效率，二来可以增进两国友 谊，推动双边关系发展。具体的实施体现在两 方面： １．向缅甸出口或合作生产先进技术设备 中国已开始使用ＣＴＣＳ４级列车运行控制系 统，区间行车实现了移动闭塞。而缅甸仍然沿 用三显示固定闭塞，运营效率较低。中国可将 ＣＴＣＳ２级或ＣＴＣＳ３级列车运行控制系统推广到 中缅联运的铁路线段，甚至是缅甸全国。为保 证效率，在联合运输过程中，需要注重提高线 路条件和机车能力。可以直通路段使用中国所 产机车。前面提到，缅甸的铁路机车大多靠从 外国进口或由外国赠送，多数已年久失修，破 败不堪，不仅能耗高而且牵引力小，不能满足 当今的运输需求。线路方面，推广使用无砟轨 道施工技术，这样，由于枕木被混凝土轨枕代 替，且线路上没有碎石，可以避免枕木腐蚀问 题与道渣被冲走等问题，尤其适合缅甸的多雨 环境。还有线路维护设备、站场作业设备等， 中国可协助提高缅甸相关方面技术水平。 ２．为缅甸铁路工作人员提供相关培训 除了硬件设备的提高，运输效率还与运输 组织能力密切相关。缅甸目前的行车速度极慢， 几十公里的路程须要耗费两个小时，除了线路 与设备条件较差外，不乏组织水平较差的原因。 为使两国能高效顺利的进行进出口贸易，双方 有必要提高各自的行车组织水平。而中国在这 周荆展，宿硕：中国与缅甸铁路交通运输合作的新思考 一方面是富有经验的，２０１２年铁路总货运量达 ４０亿吨以上，２０１０年美国铁路总里程为中国２ 倍以上，货运量却只有１６．６７亿吨，即便是比 较货运周转量，仍小于中国。中国以较少的营 运里程完成了更多的货运任务，说明运输组织 和管理水平较高。因此，中国可以将自己的运 营和组织经验介绍给缅甸，尤其是在运营计划 编制和行车调度两个方面。 （三）积极构建与缅甸新的友好关系争 取支持 中国目前在缅甸投资较多，但主要集中于 水电、石油天然气和采矿等领域，对于缅甸的 铁路产业等交通运输业还涉及不多，中国铁路 企业应该利用自身优势积极进取。为了抓住缅 甸铁路建设的契机，中国各级相关部门应 该积极参与和帮助中国企业在中缅铁路交通运 输合作领域获得一些优惠和便利。有学者就建 议在中缅交通运输合作过程中请有关部 门主动与相关国家协商，签定鼓励和相互 保护投资协定。请交通部出面通过外交途径与 有关国家商签联合运输协定。请国家有关部门 与缅甸商议，进一步简化中缅双方因公人员出 入境手续。相关部门的利用权限和影响为中国 铁路企业“走出去”在缅甸创造良好的合作环 境将保障原有项目的实施和新项目的拓展。 ２０１１年初，缅甸以新总统吴登盛为首的新 就任，中国和中国企业都要面对～个 跟军有所不同的相对陌生的对话和交往对 象。缅甸新交通吴觉伦访华时表示中缅交 通部门在两国领导人的关心下，始终保持着密 切务实的友好合作关系。缅方愿与中方一道， 稳步推进相关工作，争取各项合作早日取得新 的进展，造福两国人民。目前，形成中国铁路 交通运输业在缅甸的相对竞争优势，需要中国 有关部门提供有力支持，中国铁路行业企 业充分发挥优势，密切重视缅甸的相关法律和 变动，两位一体共同努力积极构建与缅甸 新友好关系。 （四）处理好铁路运输合作项目与缅甸其他 各方的利益关系 《缅甸木姐一皎漂铁路项目》预计２０１５年 完成，中缅国际铁路将贯通，中国应该以中缅 经济走廊（瑞丽一木姐一皎漂）建设为契机， 在缅甸经济社会转型的关键时期，充分发挥更 加积极的建设性作用。在缅甸新的政治经济环 境下，中国企业不仅要构建与缅甸的友好 关系，还需要处理铁路运输合作项目涉及的其 他各方的利益。在中缅国际铁路和其他中缅铁 路合作项目的建设和运营阶段，要注重继续保 持与缅甸军方的传统友谊，同时发展与缅甸反 对派和少数民族政治经济力量的友好关系，以 争取中国和企业能够更加有效的开展与缅 甸铁路交通运输合作，发挥更加积极的作用。 在中国和缅甸的水电项目合作中就曾经出 现由于环境保护、拆迁补偿等环节的不够完善， 加之一些国内外不希望中缅紧密合作的势力夸 大和挑拨，造成缅甸民间社会的强烈指责， 被迫中断和结束了一些项目。中国铁路企业要 充分吸收和借鉴其他行业中国企业和他国企业 在缅甸的投资合作项目与当地居民，尤其是缅 甸东北少数民族打交道的相关经验，注重维护 铁路沿线和配套设施所在地的群体利益，做好 工作，适当和量力建设一些有益两国民间 友好的援助项目。由于铁路企业与缅甸各方交 往必不可少，树立中国铁路企业的质量、技术 方面的高水乎和注重环保、民生的形象，有利 于营造中国在缅甸尤其是铁路项目涉及的沿线 地区的民间的了良好形象，为今后中缅继续发 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ｂｅｔｗｅｅｎ ｔｈｅ ｔｗｏ ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ ａｎｄ ｄｏ ｎｏｔ ｃｏｎ—— ｆｏｒｍ ｔｏ ｔｈｅ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ ｏｆ ｂｏｔｈ ｓｉｄｅｓ．Ｍｙａｎｍａｒ ａｃｃｅｌｅｒａｔｅｄ ｉｔｓ ｐａｃｅ ｏｆ ｏｐｅｎｉｎｇ——ｕｐ ａｆｔｅｒ ｔｈｅ ｎｅｗ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｃａｍｅ ｔｏ ｐｏｗｅｒ ｉｎ ２０１ １．Ｍｙａｎｍａｒ ｈａｓ ａ ｈｕｇｅ ｄｏｍｅｓｔｉｃ ｍａｒｋｅｔ ｆｏｒ ｉｔｓ ｒａｉｌｗａｙ ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ ａｎｄ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ， ｗｈｉｃｈ ｐｒｏｖｉｄｅｓ ｏｐｐｏｒｔｕｎｉｔｉｅｓ ｆｏｒ Ｃｈｉｎｅｓｅ ｒａｉｌｗａｙ ｉｎｄｕｓｔｒｙ ｔｏ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔ ｔｈｅ “ｇｏｉｎｇ－ｏｕｔ” ｓｔｒａｔｅｇｙ ｉｎ Ｍｙａｎｍａｒ．Ｃｈｉｎｅｓｅ ｒａｉｌｗａｙ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ ｎｅｅｄ ｔｏ ｏｖｅｒｃｏｍｅ ｔｈｅ ｄｉ伍ｃｕｌｔｉｅｓ ｉｎ Ｍｙａｎｍａｒ ｒａｉｌｗａｙ ｍａｒｋｅｔ ａｎｄ ｕｎｓｔａｂｌｅ ｐｏｌｉｔｉｃａｌ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ａｎｄ ｃｏｎｓｔａｎｔｌｙ ｐｒｏｍｏｔｅ ｔｈｅ ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｉｎ ｒａｉｌｗａｙ ｔｒａｎｓｐｏｒｔａｔｉｏｎ ｂｅｔｗｅｅｎ ｔｈｅ ｔｗｏ ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：Ｃｈｉｎａ，Ｍｙａｎｍａｒ，ｒａｉｌｗａｙ，ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ ・８０・
