圜 国际金融监管变革 与中国金融监管路径选择 张光华 （中国银监会吉林监管局 吉林长春１３００２１） ２００７年肇始于美国蔓延至全球的国际金融危机虽 开第三次金融峰会，提出将新兴市场和发展中国家在国 然使全球经济发展遭遇重创，但同时也为各国和金 际货币基金组织的份额提高至少５％以上，决定发展中国 融监管机构进行全面改革提供了难得的机遇。金融监管 家和转型经济体在世界银行将至少增加３％的投票权；各 理念错位、金融监管失误、金融监管手段和技术滞后是 方将注资超过５ ０００亿美元，用于扩大国际货币基金组 本次金融危机的罪魁祸首，这些观念已经在世界各国政 织的“新借款安排”机制；在２０１０年年底前制定为各国所 府达成共识。２００９年以来，各国相继出台金融监管改革 能接受的规章制度，改善银行资本的数量和质量，将在 方案和措施，旨在完善金融监管，促进金融市场健 ２０ １ ２年年底前将其全部付诸实施。 （二）美国金融监管改革的最新进展。 康发展。 一、国际金融监管变革的最新进展 （一）Ｇ２０伦敦、匹兹堡金融峰会的主要成果。 ２００９年１２月２ Ｈ，美国众议院通过了《金融稳定改 进法案》，旨在提高金融稳定性和加强审慎监管，解决 ２００９年４月２日，Ｇ２０集团领导人在英国伦敦召开第 “大到不能倒”、系统性危机防范、纳税人为危机买单等 二次金融峰会。与会领导人一致认为金融业的重大衰退 诸多金融危机问题。主要包括三个方面：一是改组金融 和金融监管措施的重大失误必须得到纠正，并对国际金 监管机构，组建金融稳定监督委员会。美联储将充当委 融监管改革提出了具体措施：完善全球的金融监管合作 员会代理人，综合监管系统风险企业以及系统风险活 机构，建立包括所有２０国集团的国家，ＦＳＦ成员国、西班 动，并确保规章有广泛的问责权。废除过时的《格雷姆一 赋予美联储对大型金融公司的综合 牙和欧盟委员会的全新金融稳定理事会（ＦＳＢ，Ｆｉｎａｎｃｉａｌ 里奇一比利雷法案》，Ｓｔａｂｉｌｉｔｙ Ｂｏａｒｄ）；进一步扩大金融监管范围，将监管范围 监管，提供特定的权力给美联储和其他联邦金融机构， 扩大至所有具有系统性重要作用的金融机构、金融工具 以金融稳定为目的迅速处理可能出现的问题。加强非银 和金融市场，监管对象首次包括对冲基金；强化公司治 行金融机构的监管。将产业贷款机构（ＩＬＣ）和其他非银 理结构改革，支持和执行ＦＳＦ严格的新薪酬原则，推动可 行存款机构纳人综合监管框架。二是危机时刻的政 持续的薪酬机制建设和要求所有企业更为深入地履行 府援助。美国联邦存款保险公司（ＦＤＩＣ）仅在担保贷款违 社会责任；明确提出对信用评级机构监管。Ｇ２０伦敦峰会 约时使用方可扩大紧急金融稳定贷款担保，且款项将由 初步勾画了未来国际金融监管框架的两个层次：第一层 要求担保的金融公司支付，这一权力将执行到２０１３年１２ Ｈ；只有在三分之二的委员会成员批准以及财政部 次是由金融稳定委员会ＦＳＢ牵头，与国际货币基金组织 月３１（ＩＭＦ）一道在制定共同监管原则和标准上发挥领导作 长同意，再由总统签发情况下，美联储才能向金融体系 用，加强监管机构和制定者之间的国际合作；第二 提供援助。三是监管机构可以有序和受控制的方式解散 层次是各国之间在金融稳定委员会框架下展开密切而 大型、高度复杂的金融公司，确保是由股东和无担保债 有系统的合作，以更好地监管跨境金融机构。 权人而非纳税人承担损失；任何企业均可倒闭；ＦＤＩＣ可 ２００９年９月２５ Ｈ，Ｇ２０集团领导人在美国匹兹堡召 以放宽失败企业的处置；成立系统性“解散基金”弥补处 直盐金融 童至Ｑ】Ｑ生簋昼塑日 置费用，基金的资金来源为资产超过５００亿美元的金融 过渡风险的进一步指引，内容包含２０国集团领导人匹兹 公司和资产超过１００亿美元的对冲基金分摊注资。此项 堡峰会签署的（（ＦＳＢ合理化薪酬实践原则实施标准》提出 规定将执行到２０１３年１２月３１日。 （三）英国金融监管改革的最新进展。 的措施，包括递延支付薪酬、禁止发放固定奖金、引人回 拨条款（ｃｌａｗ—ｂａｃｋ ｃｌａｕｓｅ）等。此外，国际金融监管合作 ２００９年１１月２６日，英国正式公布了实施《沃克 得到增强，大型复杂金融集团监管合作已初步建立。而 报告》的最终定稿，包括加强股东作用、完善银行董事会 在欧盟层面，欧盟监管框架提供了监管合作制度安排和 能力、增加工资和奖金透明度等方面的建议，对公司治 功能发挥的有效平台，监管合作正在有序推进。 理和薪酬管理实施全面改革。具体包括四个方面：一是 二、监管变革的新动向与发展趋势 要求银行和其他大型金融机构（ＢＯＦＩｓ）董事会应定期召 ２００９年国际金融监管改革是对２Ｏ世纪８０年代以来 开专题会议，提高对董事长的资格要求和非执行董事的 全球金融自由化浪潮的一次全面清算，是牙买加协定生 任命要求，进一步明确董事会成员职责，进行董事会履 效后的一次重大变革，已经从根本上改变了原有国际金 职与绩效评估。二是扩大财务报告委员会（ＦＲＣ）权限， 融监管格局，对国际金融发展产生了重大影响。 制定《机构投资者责任原则》并作为企业《经管责任原 （一）普遍对市场自律监管理念进行了扬弃与纠正， 则》的核心，加强ＦＲＣ与机构股东、基金管理人等有关方 强化金融监管已成为全球共识。 面的协作，共同促进《经管责任原￣，１５的实施；英国金融 ２０世纪８０年代以来，以美国为首的西方国家一直在 服务局在发照批准程序中鼓励机构执行《经管责任原 全球推行盎格鲁一撒克逊模式的自由市场价值观，推崇 则》。并与财务报告委员会和英国并购委员会磋商，持续 小、充分竞争、自由贸易和资本流动，认为“金融市 审查投资协议中的相关解释和指引，以防规避监管。三 场的自我监管比监管更为有效。因此，要使金融产 是要求上市银行或人寿保险公司的董事会应建立 业在公开竞争中受益，对其的干预就应降到最小限 于内审委员会的风险委员会，履行风险监控职责；设立 度”，认为最少的监管就是最好的监管。在这种理念的引 首席风险官并保证其任职的性和持续性；风险委员 导下，监管当局过度相信市场的自我纠正调节能力，放 会应建立外部参与机制，经常征求外部建议；风险报告 松了金融监管，导致忽视了在资本逐利动机下隐藏的系 应在年度报告和财务披露中作为一项报告一并进 统性金融风险隐患。其代表性的事件是日本１９９８年颁布 行披露。四是建立薪酬委员会并充分履职；建立奖金延 《外汇管理法》和《日本银行法》，美国在１９９９年颁布的 付风险调整机制，根据长期激励机制设置薪酬标准并按 《金融服务业现代化法案》，英国２０００年出台《金融服务 均把放松金融管制，促进金融自由化作为主 照实际绩效表现分期发放；设立退休金报酬披露制度和 和市场法》，制定薪酬顾问准则。 （四）欧洲金融监管的最新进展。 要目标。而此次金融危机之后，各国普遍扬弃和改变了 自由放任的金融监管思路，并在实际操作中采取了严格 ２００９年６月欧盟出台了泛欧金融监管方案，明确了 的金融管制措施。２００９年４月２日，在Ｇ２０伦敦峰会上， 并通过 改革和强化金融监管作为欧盟后危机时代维护经济金 与会各界在强化金融监管方面达成出奇的一致，融体系稳定的重要任务。２００９年１２月，伴随着一批重要 建立各国广泛参与的金融稳定理事会来实现提供宏观 法案、指引的出台，欧盟主要从信用评级机构、对冲基金 经济和金融风险的早期预警和应急预案。而美国则赋予 和薪酬机制改革三大关键领域推进了监管改革进展。一 美联储额外权力全面强化大型机构的监管职能；欧盟则 是信用评级机构必须接受强制性的注册和监管，从而提 通过宏观和微观两个层次监管机构加大监管力度。法国 高其透明度并减少信用评级过程中的利益冲突；二是对 总统萨科齐则认为美国和英国之所以成为次贷等复杂 冲基金必须向监管机构注册并接受统一标准下的监管， 金融产品的创始者并使得世界陷于危机，其原因在于两 包括最低资本和信息披露要求；三是欧盟委员会将金融 国银行所谓的自律代替了的监管。可以肯定地说，稳定理事会（ＦＳＢ）提出《合理的薪酬实践原则》整合成为 在未来的国际监管体系中，业者自律和监管的天平 指令并计划２０１０年末开始实施。此外，欧盟委员会已开 必然向后者倾斜。始制定鼓励金融机构创造长期价值和遏制短期内承担 （－－）金融监管范式发生重大变化，功能监管模式逐 渐成为主流。 了次贷市场，而对冲基金、退休基金、特殊目的实体 从２０世纪８０年代起，以金融机构内部经营监管为主 （ＳＰＶ）等类银行金融机构（ｎｅａｒ—ｂａｎｋ ｅｎｔｉｔｉｅｓ）进一步将 体的金融机构监管逐步兴起，对金融机构经营行为的监 危机扩散到全球范围。而一些大型传统金融机构如华尔 管措施日趋完善，涉及到金融机构市场进入、持续经营 街五大投行、花旗集团等传统商业银行大规模拓展非传 和市场推出的方方面面，主要集中于资本充足率、市场 统金融产品和业务，大肆提高杠杆比率，规避监管，成为 风险和信息披露三个方面，这方面的突出表现是２００４年 系统性风险的另一来源。要解决次贷危机这类已经具有 巴塞尔银行监管委员会颁布的“新资本协议”（Ｂａｓｅｌ ＩＩ 全新特点的金融危机，就必须对症下药。从目前各国已 协议）在世界范围的广泛实施。在这一体系下，吸引公众 经推出并实施的改革方案看，大体从五个方面进行了完 存款的商业银行等具有明显外部性的传统金融机构和 善与创新。一是针对金融机构衍生产品交易的“表外业 传统金融产品接受较为严格的监管，而类银行金融机构 务”特点，把复杂信贷产品的风险测算纳入监管考量，定 和场外金融产品及衍生品受到的监管较为松散甚至缺 量、综合测算金融衍生产品对金融机构资本充足水平的 失。这种情况下，不同类型和不同地区的金融机构从事 冲击程度，确保最低资本要求能够实现危机中的有效风 同类业务，也因为监管管辖权限和属地法律不同导致受 险缓释。二是扩大金融监管范围，把对冲基金、私募基 到监管的标准不一致，加上各国金融监管当局之间配合 金、特殊目的实体（ＳＰＶ）等类银行金融机构列为监管对 与协调不足，监管重叠和监管漏洞并存，监管套利成为 象，强化金融创新机构的外部监管。三是创新金融监管 可能，并最终引发金融监管有效性不足，监管失灵和反 工具，美国、英国已着手推动建立信用违约互换（ＣＤＳ）等 应迟缓。如对冲基金、私募基金都乐于在离岸金融中心 金融衍生品的集中清算和交易对手机制，推动实行 注册以逃避金融监管；而次级抵押贷款这一业务品种由 对复杂金融衍生品的公开价格形成机制；在资本要求 于涉及传统商业银行、投资银行、保险公司等多领域，使 上，则尝试采用保证金要求和准备金要求来应对杠杆投 得没有一个监管机构有足够授权或能力来进行风险监 机。四是深人推进国际新会计准则的实施，通过完善估 控，进而暴露出金融机构监管的重大弊端，即多重监管 值和会计准则、明确重置成本和拨备要求，进一步强化 反而引发监管真空。正是基于此，在美国、英国和欧盟的 金融机构财务核算制度。五是进一步推进巴塞尔新资本 金融监管改革方案中，都把功能监管作为金融监管改革 协议（Ｂａｓｅｌ ＩＩ）的全球实施，改进金融机构内部评级法， 的努力方向。２００８年３月，美国率先提出了目的导向型的 使之能涵盖结构性金融产品。 金融监管体系改革，新体系不再区分银行、保险、证券和 管划分为三个层次：市场稳定监管、审慎金融监管和商 （四）强化微观审慎监管，努力解决信息不对称问 期货几个行业，而是按照目标及风险类型的不同，将监 题。 与以往国际金融危机不同，美国次贷危机演变为全 业行为监管。欧盟也在２００９年６月通过了欧洲金融监管 球金融危机虽然有诸如美元霸权、货币错配、过度金融 改革方案，明确了宏观审慎监管框架与微观审慎监管制 创新等因素，但其根本上是一个微观层面的金融产品 度安排。正如２００８年５月中国尚福林在首届 （次级抵押贷款）在信息不对称条件下不断累积风险最 陆家嘴论坛上所说的“监管体系有必要从过去强调针对 终引发一场全球性金融危机的典型案例。次贷及其衍生 机构的监管模式向功能监管模式过渡”。功能监管已经 品经过多次创新与组合，具有了高度复杂的结构特性和 成为全球金融监管改革的路径选择。 常人难以了解的高风险性，在缺少足够的信息披露来揭 （三）针对金融创新，在技术层面与时俱进，不断改 示风险的情况下，通过现代银行“发起——分销”模式的 进金融监管手段和方法。 交易，产品链条和交易链条不断拉长，不同类型金融机 此次金融危机肇始于次级抵押贷款，发轫于过度金 构均涉足其中，最终微观个体行为累积成宏观系统性风 融创新引发的衍生产品市场超常规繁荣，使得金融系统 险。危机前各国的金融监管机构大多是按地区、机构、行 性危险的来源发生了变化。商业银行和贷款公司虽然创 业等因素进行条块分割式的监管，对这类跨机构、跨市 造了次级抵押贷款这一业务品种，但真正引发金融危机 场、跨地区的复杂衍生产品难以进行有效的监管。 的根源却是投资银行将其复杂化、衍生化，膨胀和做大 次贷危机发生后，各国金融当局开始重新思考和审 壹盐金融班窒至Ｑ】Ｑ生簋鱼塑目 圜 视金融监管问题，并且开始把金融监管的触角延伸到微 加，金融风险在不同国家之间相互转移、扩散的趋势不 观层面。延伸到金融产品的层面，希望通过对金融产品 断加强，单一国家和地区的监管机构在防范系统性风 研发、交易和传播链条上每一个环节的监控，从源头上 险、维护金融体系整体稳定方面势单力孤。同时，由于国 控制金融风险的发生和蔓延；延伸到信息披露层面，希 际金融监管中东道国与母国监管权限划分和各国监管 望通过金融机构及时、准确、充分地向监管机构和社会 的不一致，客观上为大型金融机构利用遍布全 从事高风险经营行为创造 公众披露有关信息，有效监管和约束金融机构的经营行 球的分支机构逃避各国监管、为和产品创新，减少信息不对称带来的交易成本和可能 了条件，监管套利成为可能，监管有效性受到削弱。此次 给金融机构及投资者带来的损失，消除金融体系的不稳 危机更加验证了基于巴塞尔协议的全球性统一监管无 定性。２００９年６月，美国、欧盟均在金融改革方案中明确 法达到预期效果。因此，强化国际金融监管合作和信息 已成为各国金融监管改革的共识。目前，美国 了微观审慎监管的安排与要求。同时各国在推动巴塞尔 沟通共享，新资本协议第三支柱市场纪律全面实施的基础上，进一 已就加强国际监管合作出台了１１项具体措施；欧盟正计 步明确了信息披露监管的具体要求，一是披露信息的范 划成立金融稳定小组强化协调沟通；Ｇ２０峰会促成 围，既包括金融机构的财务状况，也包括重大人事变更、 建立的金融稳定理事会已经针对３０多家大型复杂金融 ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｙ ｃｏｌｌｅｇｅｓ）；巴塞尔 重大项目进展等经营监管信息；二是信息的受众，既要 机构建立了联合监管机制（向特定的对象如监管机构和股东披露信息，也要向非特 银行监管委员会对银行业联合监管安排及实践开展了 定的对象，如社会公众、潜在的投资者和中介机构披露； 详细调查；作为全球风险预警工作的重要组成部门，国 三是信息的质量，信息披露要及时、准确、充分；四是信 际货币基金组织将负责设计监管和监测国际资本流动 息披露的合法性，信息的披露要按法定的时间、方式来 的有效手段；国际保险监督官协会已对保险业现有的联 披露，禁止内幕信息和由此产生的内幕交易。 （五）强化国际金融监管合作，确保信息沟通顺畅。 在经济全球化、经济一体化和国际资本跨行业、跨 练等方面进行了密切合作。 三、中国的路径选择 区域流动日趋活跃的今天，国际金融市场的不稳定性增 合监管安排的有效性进行了评估。此外，各国监管机构和 国际组织还在跨境危机管理、存款保险以及早期预警演 （一）转变监管思路，优化监管资源，探 索功能性监管的实现形式。我国金融监管 体系应尽快从强调机构监管的模式向功能 监管模式过渡。首先，以统一监管为目标， 积极推进现行分业监管部门之间的信息共 享与协调合作，有效杜绝监管重叠和监管 真空。应在现行“一行三会”的分业监管框 架下，率先推进部门之间的协调沟通工作。 近期可先考虑由人民银行牵头建立有效的 信息共享机制和协调机制，进一步完善金 融监管联席会议制度，协调制定统一的金 融监管规范，明确银行、证券、保险业监管 部门职责，实现监管机构之间协调配合，避 免监管真空和重复监管，提高监管效率，增 强监管的前赡性和有效性，妥善处理好金 融创新与金融监管的平衡关系。其次，从长 期看，可参照美国的经验，切实改革我国金 融监管架构，适时推进银监会、和 圜 三会合一，推进我国金融监管体系的立体化、全方 机微观金融层面的一部分反应。过去二十多年金融市场 位建设，从而在制度上减少监管冲突，提高监管效率，杜 和金融创新快速发展过程中积累的信息不对称、行业自 绝监管盲区。第三，在扩大监管范围的同时，按照功能化 律缺失、高杠杆率才是危机的微观原因。在高度关注单体 监管要求，积极创新和改进现有手段和技术。监管规则应 机构危机会累积成系统风险的同时，金融监管必须更多 针对金融产品所实现的基本功能而非金融机构的业务分 关注微观层面的监管，如加强对各类新纳入监管范围的 工来确定。监管手段必须跟上金融创新的发展，必须适应 金融机构和金融产品的监管，强化强制性信息披露、金融 金融业发展水平。我国金融衍生产品市场虽然刚刚起步， 机构评级制度等微观审慎监管措施。 但也必须高度重视。目前，在把信用衍生产品纳入监管范 当然，强调重视微观审慎监管不是要忽略宏观审慎 畴后，还要密切关注更多跨行业、跨市场的金融产品创 监管。防范系统性风险在此次危机过后已经成为世界各 新，不断提高监管技术。同时，对于类银行金融机构的监 国的监管共识。我国应密切跟踪国际上宏观审慎监管的 管要有前瞻性和制度预设，虽然我国对冲基金、私募基金 最新进展，积极研究探索建立符合我国市场环境的宏观 和特殊目的实体（ＳＰＶ）目前发展缓慢，但也要做好各种 审慎监管体系。可考虑进一步扩大资本覆盖风险的范围， 监管准备，动态调整监管策略。有效识别监管个体机构和 提高系统性风险较大业务的资本要求；强化系统重要性 部分行业风险的同时有效防范系统性风险的累积和扩 大型金融机构的监管标准，尽快出台大型金融机构管理 散。 法，从资本、流动性要求、规模、业务范围和复杂性以 （二）强化微观审慎监管与宏观审慎监管的平衡。一 及完善危机处置框架、降低风险传染性等方面强化管理。 直以来，金融监管当局主要关注单体机构的稳健性，采取 同时，要尽快建立金融风险传染应对机制和危机应急处 措施规范单体机构经营健康稳健发展，以期通过增强单 置机制，确保宏观审慎监管的及时有效。今后一段时期， 体机构的抗风险能力实现金融体系稳定。国际金融史上 我国监管部门应坚持事前预防性监管和事后补偿性监管 各国的应对金融危机的措施大都从救助单体金融机构开 相结合，完善微观监管工具，并关注系统性风险，建立更 始，本次危机也不例外，如英国救助北岩银行、美国救助 加规范、更加科学的宏观审慎监管安排，实现宏观审慎监 “两房”。但单体机构在危机中的问题实际仅仅是此次危 管与微观审慎监管的有效对接和有机配合。 （三）完善机制，广泛参与国际金融 监管合作。一是要加强与美国、欧盟、ＩＭＦ 和世界银行等国家地区和国际组织的联 系与沟通，建立良好的合作关系，积极开 展大型金融机构并表监管和早期风险预 警工作，统一步调、共同采取措施有效应 对各种潜在风险和可能的金融危机，确 保国际金融体系稳健运行；二是要加强 与世界各国监管当局的沟通与合作，可效 仿欧盟，尝试在经济发展水平相似、文化 传承相近、地理环境毗邻的东亚地区建 立区域性金融监管机构局，提高信息共享 率与监管协调性；三是要完善交流沟通和 谈判磋商机制，使经济、文化背景、金 融结构都不同的国家与我国也能通过有 效的平台进行磋商，促进国际监管合作深 人开展。 （责任编辑：伊群） 吉盐全融 塞至Ｑ！Ｑ生簋昼塑日
