金融功能监管模式新论

维普资讯 http://www.cqvip.com 金融功能监管模式新论　姜立文　（上海师范大学上海市　２００２３４）　摘　要：功能监管立足的原则是相同的功能应当受到相同的监管，而不管履行该功能的机构为　何。虽然功能监管比传统的机构监管适合于混业经营，但存在很多弊端。纯粹的功能监管并不能满足对　金融控股公司监管的需要。本文从功能监管模式解析入题，分析了功能监管模式的优势及存在的问题，　提出了完善功能监管的建议。　关键词：金融控股公司；功能监管；优势；弊端　中图分类号：Ｆ８３０．２　文献标识码：Ａ　文章编号：１００７—４３９２（２００８）０２—００１４—０４　金融｝昆业经营的发展产生了许多新的金融风　管者的监管，银行活动受到银行监管者的监管。　１９８２年，美国财政部建议立法扩大银行机构　经营证券的权限，虽然没有特别指明功能监管，但　财政ＤｏｎａｌｄＴ・Ｒｅｇａｎ提议商业银行应当将其　证券包销和交易业务归集于一个的子公司，从　而消除银行根据税法和银行法而被认为相对于证　险，对传统的机构监管方式提出了挑战，功能监管　（ｆｕｎｃｔｉｏｎａｌｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ）等许多金融监管理论应运而　生，并被付诸于金融监管实践。本文将以美国的金　融实践为基础分析功能监管模式的利弊。　一、功能监管模式解析　所谓功能监管，按照美国前财长Ｒｏｂｅｒｔ　Ｒｕｂｉｎ　的定义，是指：“一个监管过程，在这一过程中，一　券公司的竞争优势，证券交易委员会或全国证券交　易商协会将监管上述证券子公司。里根财长认为，　这一措施能够对银行控股公司之证券子公司和独　立的证券公司都施加同一个可比较的监管标准，进　而通过证券法律的统一实施保护投资者和公司。证　种特定的金融功能由同一监管者进行监管，无论　这种业务活动由哪一个金融机构经营。”　功能监管理论源自美国的金融监管实践，它　在美国有关金融改革的文献中有较长的历史渊　源。在上个世纪八十年代初，美国证券交易委员会　就来用功能监管这一概念，并将其监管范围扩大　到银行的证券活动，由此，功能监管有了针对银行　业的特定含义。证券交易委员会认为，根据联邦证　券法律，功能监管概念不但要求银行的证券活动　接受监管，而且应当接受证券交易委员会的监管，　因为证券交易委员会是负责执行这些法律的主要　券交易委员会Ｊｏｈｎ　Ｓ・Ｒ・Ｓｈａｄ在参议院银　行委员会作证支持财案，赞同法案使用他所标　你的“功能监管”。他将其比喻为金融监管现代化、　简洁化和理性化的起点。　比较系统的功能监管理论则是由以诺贝尔经　济学奖获得者ＲｏｂｅｒｔＣ．Ｍｅｒｔｏｎ为首的哈佛商学院　的研究人员首先提出来的，主张依据金融体系的　基本功能来设计监管制度，实现对金融业跨产品、　机构。国会议员ＥｄｗａｒｄＪ．Ｍａｒｋｅｙ对证券交易委员　会的观点作了非常形象的说明：　当米歇尔・乔丹打篮球时，他有一个篮球裁　判；当他踢足球时，他有一个足球裁判。我们不希　跨机构、跨市场的协调。功能监管关注的是金融机　构的业务活动及其所能发挥的基本功能，而非金　融机构的名称；公共的目标是在功能给　定的情况下，寻找能够最有效地实现既定功能的　制度结构形式）。　望足球裁判执掌篮球比赛，也不希望篮球裁判执　掌足球比赛。功能监管保证证券活动受到证券监　（主要指金融机构、金融市场的构成和　作者简介：姜立文，男，法学博士，上海师范大学法政学院副教授，主要研究方向为国际经济法学和金融法。　１４华北金融２００８年第２期　维普资讯 http://www.cqvip.com

功能监管理论认为：一方面金融体系的基本　的信心，所以他们更倾向于保密性。其结果是依　据证券法律，银行监管者履行其职责的方法与证　券交易委员会大不相同，所以根据功能监客能促　使监管理念保持一致性，进而促进监管效率，实　现公平监管。　功能比金融机构本身更具稳定性，它可以跨越时间　和空间对经济资源进行配置；另一方面金融制度随　着功能的实现方式而改变。在金融基本功能相对稳　定的条件下，其实现方式各具特色，并在此基础上　形成了不同的金融制度。金融功能是相对稳定的，　尽管金融功能的实现方式千变万化、不断演进，但　只要金融监管方式保持与金融基本功能的制度适　应性，就可以达到有效监管的目的。　功能监管方法关注的是金融机构所从事的经　第三，功能监管能最大限度地减少监管冲　突、重复和重迭。一个监管体系在某些方面采用　根据行业领域划分的规则，而在其它一些方面则　实行功能监管规则就会导致混乱。随着产业发展　和经济条件改变，以行业类别为基础的监管权限　营活动，而不是金融机构本身。功能监管根据金融　机构所提供的金融服务的功能将其经营行为分成　不同的类型，不同的监管机构分别监管不同的类　型。因此，无论是银行还是人寿保险公司所从事的　划分必然变得模糊不清。　最后，功能监管还有一个独特的优势，那就　是它为公平对待竞争者创造了条件，尽管现在银　行证券活动的许可１３益减少，银行和证券公　司当前经营所依存的税收和监管制度的不同却　已经引起了某些不公平竞争。　（二）功能监管模式比机构监管模式更有利　人寿保险活动，都作为同一种活动受到相同的监　管，功能监管方法需要专业的功能监管人员。　按照功能监管制度，监管权力在业务性质的　基础上划分，而不是在从事业务活动的公司的机　于金融创新。由于机构监管模式很难对跨行业的　金融创新产品实施有效监管，致使管理层为了实　施有效监管而可能通过行政手段来金融创　新的发展。功能监管关注金融产品与服务的基本　功能，并且据此设立相应的监管机构和监管规　则。因此能够有效解决金融创新产品的监管权利　和监管责任的归属问题，管理层不必再通过　金融创新产品的发展来维护金融业的安全，可将　构性质的基础上划分。美国《金融服务现代化法　案》（以下简称ＧＬＢ法案）授权证券交易委员会监　管金融控股公司的每个“接受功能监管的子公　司”的业务活动，经纪交易公司、投资咨询商、投　资公司、保险公司（公司的与保险相关的业务活　动归属州保险监管机构监管）和期货交易委员会　监管的金融机构将根据功能范围接受监管。　二、功能监管模式的优势　有限的监管资源用在如何完善功能监管以实现　对金融创新产品的有效监管上，从而在保证整体　功能监管是适应现代金融混业经营制度的　新型监管理论，其制度优势明显，主要表现在如　下三个方面。　安全的条件下提高金融业的效率。同时，可以防　止对金融创新产品的监管真空和多重监管。　（一）为支持功能监管在银行和证券业领域　的应用，美国证券交易委员会前施尔德列举　了以下四个优势：　（三）功能监管具有超前性和预见性。传统的　机构监管把现有的金融机构看做既定不变的，公　共和监管的目标是如何使现有的金融机构　能够生存和发展下去，功能监管则把注意力集中　首先，功能监管根据每一监管机构最为熟悉　的经济功能来分配监管权限，银行监管者关注这　一在最有效地实现金融体系基本功能的金融制度　结构上，监管部门制定的公共和监管规　则是为了促进制度结构的必要变化，而不是试图　保护和维持现有的制度结构。因而，功能监管具　有一定的超前性和预见性，它可以把不同名称但　具有相同功能的金融机构置于监管机构的监管　原则是为了确保银行体系的安全和稳固，他们　的法令宗旨将保护银行及其存款人列于保护投　资者之前。这样，就对投资者的保护而言，银行监　管者的专业技术与证券交易委员会相比就稍逊　一筹，可见，将对证券活动的监管职责赋予证券　交易委员会，而将对银行活动的监管职责赋予银　行监管机构确实是明智之举。　之下，而不象机构监管那样只能根据不同的个案　作不同的处理。　总之，功能监管可以促进金融业的平等竞争，　是因为同一产品不论由哪一个金融机构提供都受　到相同的监管；通过使监管机构对功能相同的业务　其次，根据功能分配监管权限能促使监管理　念保持一致性。证券法律的一个重要特征是信息　充分披露，而银行监管者关注的则是公众对银行　华北金融２００８年第２期１５　维普资讯 http://www.cqvip.com 活动的专业化监管，可以提高监管效率；通过确保　对所有的金融产品提供者的适当监管和监管程度　在金融业中的可比性，可以加强对投资者的保护。　三、功能监管模式存在的问题　任何一种金融监管制度都有其局限性，功能　监管也不例外，从美国金融监管实践看，其问题也　是显而易见的。　（一）功能监管受到基本的定义性问题的困扰，　即一种特定的金融产品应划归到何种功能种类。金　融产品不能确切地归入…种特定功能，即使金融服　务功能可以大体上划分为银行、证券和保险三种类　型。创新的金融服务产品并不符合法律划分的银　行、证券和ｆｔｉ险三大功能种类，因此，重要的问题是　按照功能监管制度，由哪…个功能监管机构监管哪　一种产品。如美国可变化的养老金业务（ｖａｒｉａｂｌｅ　ａｎｎｕｉｔｉｅｓ）的功能性分类的发展　就证明ｒ金融产品　不能轻易地划入仅仅一一种功能性监管种类。由１　９５９　年美国最高判决而且ｌ９６７年义重新确认的　是，可变化的养老金业务虽然由ｆｔｉｌ￣公司提供，但　属于证券业务，应受证券交易委员会监管。ｌ　９６４年　美国最高拒绝审查第三巡回的判决，￣Ｐｆｔｉ　险公司维持的对可变化的养老金账户应当按　照投资公司法作为投资工具。最后，ｌ　９９５年ＶＡＬＩ—　ＣＩ１案件，美国最高将可变化养老金概括为金　融性投资工具而不是ｆｔｉ险业务，应由国民银行作为　银行业务的一一部分来销售。　（二）功能监管基于监管和监管职责能够和应　当根据功能或产品来划分这一概念，而这一概念　并不完全正确。　第一，根据功能或产品来划分监管，认为不同　的产品对应着不同的监管问题，这种观点是不正　确的。例如，一家银行得到联邦存款保险公司保　险的存款会引起一系列的监管问题，包括银行保　险基金的潜在损失问题（如果银行倒闭的话），对　存款人的欺骗问题（如果银行撒谎的话），以及对　整个金融体系的潜在损害问题（如果这家银行是　大银行，并且倒闭的话）。一家银行的经纪账户ｔＥ　能引起一系列监管问题，这些问题虽然不包括银　行保险基金的损失问题，却包括对投资者的欺骗　问题（如果银行撒谎的话），以及对整个金融体系　的潜在损害问题（如果这家银行是大银行，并且　倒闭的话）。从更广泛的意义卜说，银行机构的安　全和稳健问题并不只涉及存贷款等传统的银行活　动，要确保…家银行的安全与稳健，银行机构必须　１６华北金融２００８年第２期　考虑所有的银行类风险活动。例如，美国货币监理　署规定，不遵守货币监理暑的证券披露规则就构　成不安全或不稳健的银行活动。虽然银行发行自　己股票的有关行为不能被概括为传统的银行业务　活动，但货币监理署认为其对银行整体上的安全　和稳健是重要的。　第二，功能监管模式错误地假设，可以根据不　同的监管安排并由不同的机构来划分和管理金融　产品。当银行存款就是银行存款，股票就是股票时，　这可能是正确的。但是，金融市场的发展趋势表明　传统金融产品的融合日益发展。现在很难区分的一　个监管问题是，如何区分具备开具支票优势的互助　基金账户和纳入保险系统的银行存款。联邦保险保　险公司并不为互助基金提供保障，也就不存在银行　保险基金的风险问题。然而，通过互助基金账户所　开具的支票却能影响支付系统，后者正是一个传统　的银行监管问题。这一账户会引起投资者保护问　题，这又是一个传统的证券监管问题。　第　，功能监管模式缺少灵活性来促进甚至　适应银行和证券业监管的发展变化。有一种太过　简单的说法，那就是认为当前的银行和证券业监　管对金融安全、稳健和投资者保护来说是排他性　的、互不相干的。实际上，证券法也提供安全和稳　固，银行法同样提供投资者保护。然而，只有当监　管目标能根据产品进行清晰划分的时候，功能监　管才会发挥最大作用。不过，传统的银行和证券监　管极有可能会随着时间的发展越来越相似。　（三）功能监管理论与现代科技相冲突。科技　正在削弱金融服务机构履行的传统金融中介功能　的重要性，因特网正在将金融服务变成在网上可　以买卖的产品，利用这种科技销售新的金融产品　比利用传统机构成本较低。存款人现在可以绕过　银行直接去资本市场存款以获得较高的回报而免　去中介机构的交易成本，同样，借款人可以绕过银　行以较低的成本直接向资本市场借款，可以通过　多种方式绕过金融中介机构，科技使信息在网上　轻易得到，并大大降低交易成本。由于金融服务机　构不再是履行其基本功能的中介机构，监管目标　应该实行根本性改革。对金融机构不合规行为的　监管不再是金融监管的士要目标，忽视了金融业　务根本性变革的法律改革注定是短命的或者至少　是命运多舛的。　（四）单纯的功能监管方法最明显的问题是在　金融机构总体的风险和偿付能力方面，因为没有一　维普资讯 http://www.cqvip.com

个机构为金融机构整体的审慎性监管负责。在这种　情况下，金融机构整体的审慎性监管可能会出问　题。由于单个的金融机构同时受到多个监管机构的　监管，这些复杂的金融机构的某些极大数量的业务　可能得不到适当的仔细审查。因此，应当有一个监　管机构对金融机构整体的安全和稳健负责。　四、功能监管的完善　在金融监管的实践中，当金融机构进行大范围　的多元化业务时，就需要一种矩阵方法（ｍａｔｒｉｘａｐ—　ｐｒｏａｃｈ）。此时，基于业务经营目的，金融机构需要　进行功能监管，基于审慎原因金融机构需要机构监　管。即使一个单一的机构同时负责功能监管和机构　监管，矩阵方法仍然适用。因为，单一监管机构的专　业部ｆ－ｉ之间需要合作。如同缺乏一个超级监管机构　时不同监管机构之间需要合作一样，单一监管机构　不同专业部门之间信息分享、协调与合作的基本问　题也和多边监管机构之间一样。　关国ＧＬＢ法案对功能监管存在的缺陷的回应　是，实行伞形监管制度，规定美联储为伞形监管者，　授权美联储从安全和稳健的角度对所有金融控股　公司实行监管。对美联储授予如此巨大权力的最明　显理由是，感到需要对金融服务机构作为一个整体　的监管以及不受功能监管的子公司的监管。　金融控股公司的子公司履行某种业务功能并　接受功能监管。如果每一个金融产品的提供者提供　的金融产品而且末出现跨越传统金融产品界　限的新产品，ＧＬＢ法案的这种监管模式可能发挥作　用。但实际情况是单个金融机构可以提供多种金融　产品，包括不属于传统产品范围的混合产品。ＧＬＢ　法案认识到上述问题，规定了许多条款试图把金融　产品划入“适当的”接受功能监管的子公司。但该法　案本身包含了说明有效的功能监管不可能实现的　大量例外条款。例如，保险公司可以通过原先的单　一储蓄机构控股公司、原先的非银行或银行或者特　定目的的信托公司从事银行业务。　伞形监管制度中的一个重要原则是监管权力　制衡。例如美联储在必要时对银行、证券、保险等子　公司的监管行使裁决权，但如果各金融分业监　管机构认为美联储的监管内容有重大恶劣影　响时，分业监管机关具有否决权。同时，美联储被授　权认定金融控股公司新开发的产品是否属于金融　产品，并会同财政部一起认定哪些业务属于允许金　融控股公司经营的金融业务，对于金融控股公司经　营的已由美联储和财政部认定的金融产品，具体由　货币监理署负责认定是否属于银行商品，由证券交　易委员会负责认定是否属于证券商品，由州保险监　管署负责认定是否属于保险商品。　在急于扩大监管权力的各个功能监管机构之　间毫无疑问会产生冲突，特别是当新的银行产品　出现时，监管机构之间可能出现监管冲突。为处理　这种问题，可以借鉴美国的做法。ＧＬＢ法案授予　证券交易委员会监管“新的混合产品”（ｎｅｗｈｙｂｒｉｄ　ｐｒｏｄｕｃｔ）的权力。这种“新的混合产品”是：证券交　易委员会认为属于证券，但是１．证券交易委员会　以前并不认为属于一种证券；２．它不是“一种确　定的银行产品”；３．不是股权互换（ｅｑｕｉｔｙｓｗａｐ）。　在把它们列为证券行使管辖权之前必须与美联储　协商。美联储可以对证券交易委员会的决定向法　院提出质疑。　参考文献　５　１　ｌ　Ｈ．Ｒ．１　０６２，Ｔｈｅ　Ｆｉｎａｎｃｉａｌ　Ｓｅｒｖｉｃｅｓ　Ｃｏｍｐｅｔｉｔｉｖｅｎｅｓｓ　Ａｃｔ　ｏｆ　１　９９５．Ｇｌａｓｓ—Ｓｔｅａｇａｌｌ　Ｒｅｆｏｒｍ　ａｎｄ　Ｒｅｌａｔｅｄ　Ｉｓｓｕｅｓ（Ｒｅｖｉｓｅｄ　Ｈ．Ｒ．１　８）一　ＰａｒｔＩ：ＨｅａｒｉｎｇｓＢｅｆｏｒｅｔｈｅＨｏｕｓｅＣｏｍｍ．ｏｎＢａｎｋｉｎｇａｎｄＦｉｎ．Ｓｅｒｖｓ．．１０４　Ｃｏｎｇ．２６７（１９９５）．　Ｉ　２』Ｓｅｃｕｒｉｔｉｅｓ　Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ　Ｅｑｕａｌｉｔｙ：Ｈｅａｒｉｎｇｓ　ｏｎ　Ｈ．Ｒ．３４４７　Ｂｅｆｏｒｅ　ｔｈｅＳｕｂｃｏｍｍ．ｏｎＴｅｌｅｃｏｍｍｕｎｉｃａｌｉｏｎｓａｎｄＦｉｎａｎｃｅｏｆｔｈｅＨｏｕｓｅＣｏｍｍ．ｏｎ　Ｅｎｅｒｇｙ　ａｎｄ　Ｃｏｍｍｅｒｃｅ，１　０３ｄ　Ｃｏｎｇ．，２ｄＳｅｓｓ．３（１　９９４）．　１　３』ＨｅａｒｉｎｇｓｂｅｆｏｒｅｔｈｅＳｕｂｃｏｍｍ．ｏｎＳｅｃｕｒｉｔｉｅｓｏｆｔｈｅＳｅｎａｔｅＣｏｍｍ．ｏｎ　Ｂａｎｋｉｎｇ，Ｈｏｕｓｉｎｇ，ａｎｄＵｒｂａｎＡｆｆａｉｒｓ，９７ｔｈＣｏｎｇ．，２ｄＳｅｓｓ．３５（１９８２）．　《４』Ｓｅｅ　Ｒｏｂｅｒｔ　Ｃ．Ｍｅｒｔｏｎ，Ａ　Ｆｕｎｃｔｉｏｎａｌ　Ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ　ｏｆＦｉｎａｎｃｉａｌ　Ｉｎ－　ｔｅｒｍｅｄｉａｔｉｏｎ，ＦｉｎａｎｃｉａｌＭａｎａｇｅｍｅｎｔ，Ｓｕｍｍｅｒ　１９９５，ａｔ２３．　《５Ｉ夏斌等著：《金融控股公司研究》，中国金融出版社２００１　年版，第１９１—１９２页。　ｌ　６』ＨｅａｒｉｎｇｓｂｅｆｏｒｅｔｈｅＳｕｂｃｏｍｍ．ｏｎＳｅｃｕｒｉｔｉｅｓｏｆｔｈｅＳｅｎａｔｅＣｏｍｍ．ｏｎ　Ｂａｎｋｉｎｇ，Ｈｏｕｓｉｎｇ，ａｎｄＵｒｂａｎＡｆｆａｉｒｓ，９７ｔｈＣｏｎｇ．，２ｄＳｅｓｓ．３５（１９８２）．　《７　Ｉ　Ｓｅｅ　Ｍｅｌａｎｉｅ　Ｌ．Ｆｅｉｎ，Ｆｕｎｃｔｉｏｎａｌ　Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ：Ａ　Ｃｏｎｃｅｐｔ　ｆｏｒ　Ｇｌａｓｓ—Ｓｔｅａｇａｌｌ　Ｒｅｆｏｒｍ？，２　Ｓｔａｎ．Ｊ．Ｌ．Ｂｕｓ．＆Ｆｉｎ．８９，１０５—１０８　（１９９５）．　《８　ｌ　Ｓｅｅ　Ｂｅｒｔ　Ｅｌｙ，Ｃｏｍｍｅｎｔ，Ｆｕｎｃｔｉｏｎａｌ　Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ　Ｆｌｕｎｋｓ—Ｉｔ　ＤｉｓｒｅｇａｒｄｓＣａｔｅｇｏｒｙＢｌｕｒｒｉｎｇ，Ａｍ．Ｂａｎｋｅｒ，Ｆｅｂ．２１，１９９７，ａｔ４（ｓｔａｔｉｎｇ　ｔｈａｔ　ｖａｒｉａｂｌｅ　ａｎｎｕｉｔｉｅｓ　ｉｎｃｏｒｐｏｒａｔｅ　ｅｌｅｍｅｎｔｓ　ｏｆ　ｉｎｓｕｒａｎｃｅ，ｂａｎｋｉｎｇ，ａｎｄ　ｓｅｃｕｒｉｔｉｅｓ）．　Ｉ　９　Ｉ　ＳｅｅＨｅｉｄｉＭａｎｄａｎｉｓＳｃｈｏｏｎｅｒ，ＲｅｇｕｌａｔｉｎｇＲｉｓｋＮｏｔＦｕｎｃｔｉｏｎ，６６　Ｕ．Ｃｉｎ．Ｌ．Ｒｅｖ．４４１，４７６（１９９８）．　《１　Ｏ　ｌ　Ｃｈａｒｌｅｓ　Ｇｏｏｄｈａｒｔ，Ｐｉｌｌｉｐｐ　Ｈａｒｔｍａｎｎ　ｅｔ　ａｌ，Ｆｉｎａｎｃｉａｌ　Ｒｅｇｕｌａ－　ｔｉｏｎ：Ｗｈｙ，ＨｏｗａｎｄＷｈｅｒｅＮｏｗ？Ｒｏｕｔｌｅｄｇｅ，１９９８，ａｔ　１５７．　（责任编辑吴超）　华北金融２００８年第２期１７