维普资讯 http://www.cqvip.com 皇垦堡堕堂里于部学院学报２００２年第４期 （总第８３期） 论我国金融监管体系创新 陈 琼 金融是经济稳定的保证，建立和完善健全健 康的金融体系，是整体经济畅顺运行的重要保证。 加入ｗｒｏ，对我国金融监管工作是个巨大的挑战。 我们当务之急是要立足现实，以构建适合未来发 展需要的现代化市场金融监管为目标，增强 紧迫感，加强金融监管创新，努力完善金融监管系 统，切实提高我国金融监管效率，积极防范和化解 金融风险。没有良好和适当的金融监管，灵 活有效的监管架构，具有国际水平的监管队伍和 清晰明确的监管目标，就根本谈不上健康的金融 体系。 事实上，亚洲金融风暴之后，我国与其他相关 国家和地区一样，对防范和化解金融风险，强化金 融监管等问题进行了深刻反思，并通过一系列措 施来改进和加强金融监管工作。今年以来，此话 题再度成为热门话题，这显然是与中国加入世贸 后金融体系逐渐开放的新形势有关，也与我国金 融体系陆续暴露出的一些问题有关。我国银行体 系虽然在改革中不断发展和完善，但目前仍然存 在经营普遍不尽满意，资本充中率不足，呆坏账水 平偏高，国际竞争力不强等问题，如果不尽快扭 转，金融体系的安全堪虞。面对金融体系现状和 今后的发展道路，加强监管势在必然。 一、我国现行的金融监管体系 金融监管是指有关部门为了保证金融业 的稳健、高效运行，保护金融领域消费者的合法权 益，对金融机构、金融市场、金融业务进行审慎监 督管理的制度、和措施的总和。２Ｏ世纪８Ｏ年 代以来，世界经济和金融的不稳定性日渐突出，加 强对金融机构的监督管理，维护整个金融体系的 安全与稳定，已成为各国、金融管理当局的共 识。我国的金融监管是伴着金融业改革发展的深 入，逐步成长、发展和壮大的。 从主要依靠行政手段管理金融到整顿式、运 动式、合规性为主的监管，直至今日走上依法监管 的轨道。特别是改革开放２０多年来，尤其是人民 ４０ 银行行使银行职能以来，我国的金融监 管工作在构建金融监管组织体系、建立监管指标 体系、构建监管法律体系、完善金融监管内容等方 面都取得了很大的成绩。从混业监管到分业监 管，从单纯的合规性稽核监督到目前以防范金融 风险为核心的审慎性监管，都标志着我国的金融 监管正逐步走向科学化、法制化、规范化的轨道。 在我国社会主义市场经济的初级发展阶段，金融 监管很好地发挥了作用，在金融业历史包袱较为 沉重的条件下，较好地维护了金融体系的稳定运 营，基本满足了经济发展对信贷资金的需求。同 时我们也要看到，随着国际经济、金融一体化的发 展和我国改革开放的深入推进，金融业将面临着 更大的冲击和挑战，金融监管承担的任务更加艰 巨，维护金融稳定的难度将进一步增加，以国际监 管标准指导我国金融监管工作开展、衡量金融监 管成效已成为必然。 二、随着经济发展我国金融监管呼唤创新 （一）金融全球化、综合化呼唤我国现行金融 监管的创新 中国现行的金融监管是分业监管，是由 中国人民银行、中国、中国分别对银 行业、信托业、证券业、保险业实行监管，其中，人 民银行作为银行，同时负责货币的制定 与执行。 随着经济金融的全球化，银行业加快调整、兼 并、合并和金融创新已使分业经营和分业管理名 存实亡，金融业由分业经营向混业经营的趋势进 一步加强。随着中国加入ｗｒｏ后金融对外开放 的推进，金融业将发生较大变化，突出表现在银行 业、信托业、证券业、保险业之间的业务划分日益 模糊，这种变化使得现行监管所隐含的问题 日益突出。主要表现在以下几方面： 第一，目前，商业银行可以进行包括金融衍生 业务、各类投资基金托管、代理证券业务、代理保 险业务等。这些业务与证券、保险业务密切相关， 维普资讯 http://www.cqvip.com 并具有一定的替代性。同时，证券公司股民保证 金账户在一定程度上具有银行储蓄存款的功能。 此外，在保险业方面，新的险种不断涌现，诸如投 资连结保险、养老金分红保险等。这些保险业务， 既具有投资功能，又具有储蓄功能。银行、信托、 证券、保险之间业务的趋同性和可替代性，削弱了 分业监管的业务基础。众多新的金融工具的兴起 向金融监管提出了挑战，制度必须适应实际 情况的变化。 第二，尽管我国实行分业经营的模式，但是部 分企业集团公司控股下的银行、信托、证券、保险 之间的业务往来，形成了事实上的混业经营。如 光大集团控股光大银行、光大证券公司、光大永明 保险公司、光大国际信托投资公司，这些不同类型 的金融机构之间业务关联非常密切，事实上已经 存在混业经营。 第三，加入ｗｒｏ后，尽管对进入我国的外资 银行仍可其经营业务，让其只能从事一个行 业的经营，但由于外资银行可以利用境外的后援 体系发展综合运营的优势，其业务的国际性、金融 交易的复杂性，将使我国银行监管中惯用的行政 手段不再适用。同时，随着我国金融业与国际金 融业Ｅｌ趋融合，走混业经营的路子已是必然趋势。 这些都对我国目前实行的分业经营、分业监管的 金融监管提出了挑战，呼唤金融监管创新。 （二）监管内容标准化呼唤我国现行金融监管 内容的创新 在金融国际化不断发展的趋势下，不同国家 金融监管的内容出现趋同趋势，如逐步统一的资 本充足性的国际标准等。在金融监管内容方面， 发达国家监管当局均实行以风险为基础的监管， 并通过反馈和沟通等方式修正监管策略和工具， 而我国金融监管虽正在向风险性监管转变，但总 体上仍以合规性监管为主要内容。 总的来说，我国现行金融监管内容仍存在以 下问题：一是对商业银行的监管偏重于合规性监 管，忽视风险性监管。二是对商业银行的监管内 容过窄，仍局限于存贷款、结算、信用卡等业务，已 不能涵盖全部金融业务；对金融创新业务的监管 滞后，一些新的金融业务未及时纳入监管视线。 三是金融监管范围缩小，一些准金融机构和准金 融业务未纳入监管范围，如将彩票市场、社会集资 等监管业务逐步移交给其他部门监管；社会保障 体系中涉及的准金融业，如社会养老保险、失业保 险、农村养老保险等，分散于不同的部门经营和管 理，未纳入统一的金融监管范畴。‘在部门和地方 利益驱使下，这些业务开展的状况十分混乱，有的 地方出现地方挪用养老保险金的现象。这些 问题不解决，必然隐藏较大的金融风险。同时，随 着金融创新和计算机网络技术的发展，自助银行、 电话银行、网上银行以及其他金融新业务层出不 穷，金融业经营范围Ｅｌ益扩大，使应纳入监管的内 容扩大，这对加入ｗｒｏ后我国金融监管当局如何 合理界定金融监管内容，扩大金融监管范围提出 了挑战。 （三）金融监管手段现代化呼唤我国现行金融 监管方式的创新 金融监管的内容决定金融监管的方式，发达 国家金融监管的内容以风险监管为重点，因此监 管方式以非现场监管为主，现场监管为辅，同时充 分利用审计师事务所对金融机构实施外部监管。 在监管技术手段方面，有些国家的监管当局已实 现了通过电子联网进行业务实时监管。在我国现 行分业监管过程中，大都采取机构性监管，实行业 务审批制方式进行管理。这样，当不同金融机构 业务交叉时，一项新业务的推出需要经过多个部 门长时间的协调才能完成。比如开展股票质押贷 款业务，需要在银行监管部门和证券监管部门之 间协调，而不同部门对于同一业务的风险控制和 管理意向存在较大差异，就会产生较高的协调成 本。此外，有的新业务成为交叉性业务，如储蓄保 险，同时具有储蓄功能和保险功能。对于这些新 业务，既可能导致监管重复，也可能出现监管缺 位。加入ｗｒｏ后，外资银行进入中国，中资银行 也将增加海外分支机构，必然要求我国金融监管 方式向国际看齐，采用国际通行的监管准则。 （四）金融监管对象复杂化呼唤央行监管队伍 的创新 ’ 我国以前监管人员素质不全面，高素质人才 缺乏。尤其是基层人员，队伍结构上以前存在“四 多四少”现象，即中低学历者多，高学历者少；了解 传统金融业务的人多，掌握现代金融业务的人少； 从事具体业务操作的人多，从事金融监管研究的 人少；具有某项知识和技能的人多，全面掌握金 融、法律、外语、计算机知识的人少。 随着我国商业银行逐渐与国际金融业接轨， 其经营范围将逐步扩大，金融创新加快，这对监管 人员的金融理论和业务知识、法律知识、外语和计 算机技能提出了更高要求；同时，加入ｗｒｏ后，国 内金融机构的经营将暴露在更多的国际、国内的 不确定因素中，承受更多的风险，客观上要求加强 对金融机构经营风险的识别、预警和防范，这也对 ４１ 维普资讯 http://www.cqvip.com 监管人员的素质提出了更高要求。 三、金融监管的创新思路 （一）金融监管理念亟待创新——由直接行政 性管理向服务性管理转变 从多年来中国金融监管的实践看，金融监管 中一种直接行政性管理的色彩比较浓厚，这无论 是在监管观念还是在监管方式上都很明显。随着 金融体系市场化、国际化程度的不断提高，这种监 管理论和监管方式明显落后。为了提高金融监管 内容为核心的金融监管 金融监管的内容应涵盖有关金融机构从市场 准人到市场退出的全部业务活动，其中大量和主 要是日常经营的规范性和风险性监管。但我国目 前央行的监管内容主要是机构的审批、高级管理 人员任职资格审查及经营的合规性，对金融机构 的日常经营的风险性监管尚不规范和完善，机构 审批、高级管理人员任职资格审查以后怎样对其 进行有效的监管则注意得不够，金融检查或稽核 也主要是一种合规性检查，而不是现代意义上的 的效率，更好地发挥金融监管对金融业发展的促 进作用，首先必须转变传统的监管观念，树立金融 监管是一种服务的新理念。 传统的行政性的直接管理，在监管效率和作 用方面明显存在不足。在传统的金融监管模式 下，监管者与被监管者之间是一种上下级之间的 关系，这很容易引起被监管者的抵触，出现被监管 者想方设法逃避监管、钻空子等行为，从而严 重影响金融监管的效率。同时，简单化的直接监 管经常会压制金融机构的创新意识和创新活动， 从而不利于金融部门的发展和整个金融体系效率 的提高。当然，在一些特定的环境中、特殊的情况 下，行政性的直接监管也有其有效发挥作用的时 候。但是，当经济背景和经济发展状况发生明显 变化时，金融监管的基本理念和基本方式就应及 时转变。中国的经济体系经过２０多年的市场化 取向的改革，市场化程度大大地提高．各个市场主 体的市场规范意识明显加强，市场 Ｌ制也就得到 明显的改善；中国加入ＷＴＯ之后，国际化程度将 会大幅度提高，宏观、金融监管以及微观经济 行为，必须符合国际规范、符合市场规范的要求也 将明显提高。为了适应这些变化的需要，我们必 须尽快树立金融监管是一种服务的新理念，并以 更市场化的、更规范的方式实施监管。 金融监管的服务理念，意指监管者实施金融 监管就类似于向金融市场主体提供服务。在这种 新的理念下，金融监管者的职责就是在维持金融 体系的稳定和安全、保证金融市场交易的公平、提 高金融部门的效率的目标下，在维护金融市场秩 序、提高市场信息等方面，向金融市场主体提供服 务。显然，金融监管的服务性是建立在监管者和 被监管者都是平等的市场主体的基础之上的。这 就是说，金融监管部门、金融机构和其他参与金融 市场交易的经济主体，在金融体系中的地位是平 等的，只是完成不同的职责、提供不同的服务或产 品。 （二）金融监管内容创新——建立以风险监管 ４２ 金融风险监管。参照《巴塞尔协议》的有关要求， 借鉴国际监管办法，结合我国金融业的实际，当前 我国银行金融业风险监管的重点应做好以下 几方面工作：第一，在实行资产负债比例管理的基 础上开展风险监管，保证金融业资金的安全性、流 动性和盈利性。对上述“三性”根据不同类型、不 同地区金融机构的特点，制订量化监管指标进行 具体操作。第二，建立大额贷款的报告制度。严 格防止风险集中在少数单个贷款大户中，贷 款过于集中，监管单人贷款比率，并形成风险报告 制和备案制。第三，加强重视对表外业务的监管。 目前我国金融机构的表外业务有日益增大的趋 势，把其纳入金融监管的视野已成为一个迫切的 任务，要尽快制定专门的表外业务监控办法。第 四，制定出能客观反映我国银行业风险的各类资 产风险权重和核算系数，定出贷款集中风险、贷款 沉淀风险等风险权重。第五，要建立真正的风险 准备金，以增加金融机构的抗风险能力。尤其对 中小地方性金融机构加大提取呆帐准备金和坏帐 准备金的力度，简化手续，强制执行。第六，推行 存款保险制度，设立由财政部为主注入资金及各 商业性金融机构认缴部分资本金，不以盈利为目 的，直属，由中国人民银行管理的性存 款保险机构，利用强制方式对在我国境内吸收存 款的金融机构进行存款保险。至于存款保险费用 和赔付比例，可依据金融机构的资本充足比例，资 产风险比例等有关风险监管的重要指标来制定。 （三）金融监管方式创新——由被动式向互动 式转变 １．由合规性监管转向导向性监管。显然，合 规性监管是一种呈刚性的监管方式，缺乏必要的 灵活性，在相当程度上压制金融机构的经营和创 新。而导向性监管只确定监管目标，辅之以细的 宏观和微观信息的发布，由金融机构和其他企业 自主作出判断和决策。 ２．由直接的监督检查转向间接的考评监测。 维普资讯 http://www.cqvip.com 间接的考评监测就是用相应的指标作为监管、考 机辅助管理，尤其是实时清算系统在金融监管中 核金融机构工作业绩的指标体系，综合运用对比 的作用。实行实时监管，监管部门通过电子监控 分析、因素分析等多种方法，对资金的安全性、流 网络系统实时、动态、全面地收集金融机构在业务 动陛和赢利性之间的关系进行定性与定量分析， 处理过程中资产、负债变动情况、大额资金流动、 定期公布监测结果和评定风险等级，由此建立起 资金清算及经营效益等业务运行中的信息，对金 整套防范金融风险的监测指标体系。而且，通过 融运行过程进行动态、实时、持续全过程的监管。 这一转变，还可以把简单的经济和行政处罚转变 （六）金融监管其他方面的创新 为机构资格升降、业务种类增减、高管人员准入退 １．建立和完善金融监管的法律法规体系。当 出等方面结合的综合治理，实现市场的优胜劣汰。 前，金融法制建设应当紧紧围绕防范和化解金融 ３．由单向被动式转向双向互动式监管。在传 风险的工作重点，做好金融机构风险防范和市场 统的监管模式中，监管是由监管者单向传至被监 退出等立法研究和起草工作。一是对已出台的金 管者，被监管者被动地接受监管。而在新的监管 融法规，要抓紧制定出切实可行的实施细则，以增 理念中，监管是在监管者与被监管者之间双向互 强现行金融法规的可操作性，真正解决当前金融 动实现的，这既体现了双方平等的地位，也可以实 监管过程中有法难依的问题。二是完善金融法律 现金融监管和金融机构的经营创新之间互相促 法规体系，重中之重是尽快建立金融机构市场退 进。 出的法律制度。 ４．由注重事后的查处转向对金融过程的全程 ２．健全金融机构自律管理机制。在实施有效 监管。传统的监管重在事发后的处罚，这实际上 的金融监管中各金融机构既是被监管的对象，也 不是监管的目的，因为这时潜在的风险已变成实 是基础性监管的自律主体。各个自律主体应按照 际的损失。所以，金融监管应转向全程的监管，事 银行的金融，法律法规为基础，加强内部 实上事前的预防和监测显得更重要。 控制，建立相应的规章制度。银行还应定期 当然，上述转变和创新也是建立在完善的金 检查各金融机构内控制度的落实情况和有效性， 融法规制度建设基础之上的，金融监管的依据规 督促金融机构内控机制真正发挥作用。同时，中 则是规范的法规制度，而不是行政命令。在金融 央银行要牵头金融机构建立行业自律组织，加强 监管的服务性理念下，监管者以提供服务的方式 信息沟通，协调行业关系和业务活动，避免和制止 实行监管，有利于被监管者全面掌握金融市场信 行业之间的不正当竞争。 息，实现资产的安全和盈利。显然，金融机构将会 ３．提高监管队伍素质。要强化监管人员素质 主动接受这样的监管，金融监管的效率也就因此 提高，以新业务、新知识培训为重点，努力培养复 而大大提高。同时，服务理念下的金融监管既有 合型监管人才。监管队伍要更新监管理念，按照 较大的灵活性又有较强的严密性，这就有利于金 新《巴塞尔协议》的要求，坚持持续性监管和审慎 融机构的经营与创新，有利于金融体系效率的提 性监管原则，努力发挥监管在维护金融秩序稳定 高和金融业的稳定发展。 方面的功能和作用。 ‘ （四）金融监管创新——改进和完善多元 ４．加强金融监管的国际合作与交流。在外资 化的金融监管 银行的监管方面，要加强与在华外资银行的母国 应加强人民银行与、在金融监 银行或监管当局的联系，严格审查外资银行 管方面的协调工作，合理划分各监管机构的监管 的经营水平，经营业绩和风险状况；严格审查其拟 范围和职责；同时，在保持分业的基础上加强各监 任分支机构高级管理人员的任职资格，防止国外 管机关的沟通，避免出现监管“真空”和重复监管。 金融风险在我国的扩散。同时要加强与国际性金 针对金融业必将实行混业经营的趋势，未雨绸缪， 融监管组织的合作，及时掌握国际上先进的监管 为金融监管实现混业监管做好法律上、制度上、组 准则、方式和手段，在人才培训、信息沟通、工作交 织上和人才上的准备。 流等方面提供国际合作，促进我国金融监管制度 （五）金融监管手段创新——尽快实现金融监 与国际通行做法接轨，大力提高监管水平。 管手段的现代化 （作者单位：中国保险管理干部学院） 加强金融监管的电子化建设，充分发挥计算 （责任编辑：罗安定） ４３
