｛鼻Ｉ 缸金 ２０１３・３（下） ◆司法天地 检察建议存在的问题及解决对策 李巧芬王晓霞 摘要检察建议在检察机关维护国家法律统一实施，参与社会管理创新方面发挥着重要作用，本文以北京市某区人民检 察院２０１２年发出的检察建议作为分析和研究的基础，对检察建议的基本情况、取得的成效、存在的问题等进行探讨。 关键词检察建议职务犯罪诉讼监督 作者简介：李巧芬，北京市海淀区人民法律研究室副主任；王晓霞，北京市海淀区人民案件管理处副 中图分类号：Ｄ９２６－３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９．０５９２（２０１３）０３．１２９．０２ 根据《人民检察建议工作规定》（试行）第一条的规定， 检察建议是人民为促进法律正确实施、促进社会和谐稳 定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完 善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、 服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。检察建议在检察机 关维护国家法律统一实施，参与社会管理创新方面发挥着重要作 用，本文以北京市某区人民２０１２年发出的检察建议作为 分析和研究的基础，对检察建议的基本情况、取得的成效、存在的 问题等进行探讨。 一、基本情况 ２０１１年１２月２６日至２０１２年１２月２５日，北京市某区人民 共发出检察建议２３３份，其中诉讼监督类ｌ８件，占总数的 ７．７％（发往机关ｌ４件，发往人民４件）；综合治理类１４９ 件，占总数的６３．９％：职务犯罪预防类６５件，占总数的２７．９％；其 他类１件，占总数的０．４％。 共收到检察建议回函ｌｌ８份，回函率５０．６％，其中１件建议 表彰类检察建议得到回函，职务犯罪预防类回函率为８１．５％，综 合治理类回函率为３８．９％，诉讼监督类回函率最低，为３３．３％。 二、主要成效 （一）职务犯罪预防类建议在促进发案单位建章立制方面取 得良好效果 职务犯罪侦查和预防部门在办案过程中将打击与预防职务 犯罪工作相结合，针对相关单位存在的职务犯罪诱发因素及制度 漏洞等问题，帮助发案单位认真分析原因并提出对策，及时发出 检察建议，取得了良好的整改效果，进一步推动了职务犯罪预防 工作的展开。该院先后对部分国家机关、国有大中型企业、重点 科研单位等发出检察建议，帮助相关单位在廉政风险防范与控 制、党风廉政责任、财务监督、反腐倡廉教育等方面完善制度，加 强领导干部廉洁自律和警示教育方面取得突出成效。多家发案 单位高度重视发出的检察建议，组织有关部门认真研究， 针对检察建议提出的问题和建议逐条分析，并制定了落实检察建 议的具体措施，整改效果明显。 （二）诉讼监督类检察建议在促进司法公正、强化法律监督方 面取成效显著 事实上，从已经回函的诉讼监督类检察建议来分析，分 局、人民对部分诉讼监督类检察建议非常露视，相关分 局等都先后对发出的检察建议回函，并明确表示根据检察建议提 出的问题采取全局通报、对民警进行教育等措施落实检察建议。 如该院监所处在驻所检察工作中，发现在押人员边某过量服用药 物，某区看守所在病犯管理方面存在制度不够健全等问题，针对 以上问题，依法向某区看守所发出了检察建议书。某区看 守所收到检察建议书后，高度重视，认真落实检察建议书整改要 求，重点加强了发药监督、重点人员监控、加强监所案例等方面。 （三）在完善社会管理和发案预防方面成效明显 先后就有关单位违法招用未成年人、生产经营中存在的管理 漏洞及安全隐患、建立健全安全防范措施、完善公司安全保密制 度、加强法制宣传教育等方面发出检察建议，有关单位在收到检 察建议后，加强了法律宣传教育，完善了工作制度，充分体现了检 察机关立足检察职能积极参与社会管理，加强社会服务方面取得 的成效。 开展检察建议工作的经验做法有两点： 一是制定了《检察建议工作管理办法》。根据最高人民检察 院《人民检察建议工作规定（试行）》、北京市人民 《北京市检察机关检察建议工作实施细则（试行）》，结合该院检察 工作实际，制定了《检察建议工作管理办法》。《办法》确定了分 类、规范、动态管理，个案检察建议与类案、综合检察建议并重，部 门协调配合的原则；明确了可以提出检察建议和不宜提出检察建 议的情形：明确了检察建议的审批程序、管理和责任部门、跟踪落 实等内容，为检察建议工作提供了可操作性的规定，提高了检察 建议工作的规范化程度。 二是严格落实检察建议的跟踪落实制度，切实发挥检察建议 的功效。承办部门和承办人严格落实检察建议的跟踪、督促落实 工作，及时了解和掌握被建议单位对检察建议的采纳落实情况， 督促被建议单位及时整改并作出书面回复。建立检察建议约谈 和实地回访制度，综合采取电话联系、约谈和实地回访等多种方 式跟踪检察建议的落实情况。 三、存在的主要问题及建议 （一）检察建议书与检察意见书、纠正违法通知书等其他文书 存在混用的现象 检察建议书和纠正违法通知书都是检察机关履行法律监督 职能的重要手段和形式，但是在实践中，对二者的适用范围、对象 等存在着认识不清、界限不明等现象，这在一定程度上了二 者各自作用的充分发挥。根据《人民刑事诉讼法律文书格 式样本》中所述，检察建议书是人民在办案过程中，对有关 单位在管理上存在的问题和漏洞建章立制，加强管理，以及认为 应当追究有关当事人的党纪、政纪责任的，向有关单位提出检察 建议时使用。纠正违法通知书是检察机关对、和司法行 政机关在立案、侦查、审判、刑罚执行等诉讼环节中是否合法行使 检察监督权的文书，是人民依法纠正侦查机关、审判机关、 执行机关的违法活动时使用的文书，具有明确的法律效力。根据 《人民诉讼规则》的规定，检察机关发出纠正违法通知书 的，应当根据侦查、审判、执行机关的回复，监督落实情况；没有回 复的，应当督促侦查、审判、执行机关回复。也就是说，纠正违法 通知书是有法制强制约束力的，不能与检察建议混用。实践中， 存在着以检察建议替代纠正违法通知书的情况。 以向某分局发出的《检察建议书》为例，该《检察建议书》 反映某分局在２００６年将高某某被抢一案在“综合查询 信息列表”中登记认定为“李某、王德某”所为，但是并未将高某某 （下转第１３３页） １２９ ｛Ｉ｝Ｉ占｝▲金 ２０１３・３（下） 例如，检察机关在“预调解”阶段，要向当事人提供《权利义务告知 ◆司法天地 检调对接是以被害人和犯罪嫌疑人、被告人的和解合意为前 协议签订后又不愿意履行协议。关于如何处理“悔约”，理论上存 书》，并由双方签字确认。在调解机构进行调解过程中，加害人要 提的，但和解协议的签订受许多复杂因素影响，当事人很可能在 在《道歉书》上签字，被害人要在《接受道歉书》中签字，《和解协 议》要由双方签字，调解机构和检察机关签章，并由检察机关备案。 第二，加强监督原则。调解机构在对当事人进行调解时，检 察机关应该派相关办案人员进行监督，防止强制调解等违法乱纪 行为出现，确保调解公平、公正。此外，为了保证和解的“合意性”， 的决定，确保《和解协议》完全是当事人自愿签订。 第三，比例性原则。被害人在受到伤害时，往往情绪比较激 在两种主张：一是主张程序的不可逆性，由检察机关提前告知和 解双方和解协议不能反悔，当事人自行承担后果。。二是主张协 议未履行完毕，视同调解无效，协议履行完毕，不得反悔。第一种 主张，实际上回避了矛盾，因为当事人反悔意味着矛盾一直存在， 调解过程不能向外界公开，预防当事人迫于压力而做出违心 如果把反悔的风险加到当事人身上，违反了检调对接“合意性”原 则，也不利于社会矛盾的化解。第二种主张则是理论上的假想， 在没有弄清当事人反悔的原因时，断然做出“调解无效”或“不得 动，甚至产生“报复心理”，即使同意和解，也很可能出现“漫天要 反悔”的处理决定，无法经受住实践的检验。 价”。检察机关要站在中立的立场，一方面引导被害人合理合情 本文认为，在协议已经履行完毕的情况下，如果没有足以推 接受赔偿，另一方面也要保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，不 翻协议的特殊理由，悔约不能得到支持，这既是对检察机关公信 能使被害人成为潜在的“加害者”。 力的维护，也是对当事人双方的公平对待。如果协议尚未履行完 （二）消除“以钱买刑”的嫌疑 毕，检察机关要根据具体情况审查协议不能履行的原因，或采取 在检调对接机制中，犯罪嫌疑人、被告人用对被害人的物质 附条件不上诉来延长履行期限，促进协议的履行；或者变更协议， 补偿赢得了免于起诉、减轻刑罚的机会，从表象上与“以钱买刑” 无法达成协议的，视为调解无效。 完全一样。如果法律纵容“以钱买刑”，则是对穷人的不公正，难 免会让人对司法公正产生怀疑。 注释： ①三级调解模式具体包括：一是控申、民行、公诉、侦监等职能部门负责对归属于本部门 本文认为，检调对接旨在化解社会矛盾，修复正义的社会秩 的一般性检调对接案件的调处，二是检调对接调处中心（办公室设在控申处）专门负责各职 序，因此，犯罪嫌疑人、被告人对自身犯罪行为的悔悟和对被害人 能部门移送的比较疑难复杂的案件，三是检调对接领导小组（检察长为组长）专门负责调处 有全市影响力的或者特别重大、疑难复杂的涉检案件以及与信访、、、司法局 的真诚道歉是检调对接的重点，物质赔偿只是表达加害人歉意、弥 等部门就相关问题的协调工作。彭新华．枫桥经验语境下的检调对接工作机制之探索．中 补被害人损失的一种手段。在检调对接中，也可以选择被告人可 国刑事法杂志．２０１０（１０）． ②柯劲，刘健新，李闽粤．伤害犯罪案件引入刑事和解机制探讨——以广东省珠海市金 以接受的其它手段，比如发表道歉声明，提供劳务等。通过弥补损 湾区受理的伤害案件为切入点．中国犯罪学研究会第十六届学术研讨会论文集（上 失的多元化选择可以在一定程度上消除这种以钱买刑的嫌疑。 册）．第１９０．２００页． ③刘如浩．程序价值视野下的检调对接．人民检察．２０１１（１）． （三）科学处理 海约” （上接第１２９页） 被抢案的卷宗随李某等三人抢劫案移送审查起诉，对李某等三人 检察机关仅在审查批准逮捕或者审查起诉等个别诉讼环节接触 抢劫案的起诉书及判决书也没有认定该起事实。《检察建议书》 案件，与发案单位、受文单位联系较少，因此，回函率也相对较低。 认为某分局在此案的处理上存在重大瑕疵，导致被害人利益 对于诉讼监督类检察建议，发往单位都是承担着刑事诉讼职能的 受损。根据《机关办理刑事案件程序规定》第二百六十四条 机关、人民等，因此，检察机关对此类诉讼监督类的检察 规定，“对于犯罪事实清楚，证据确实、充分，犯罪性质和罪名认定 建议也是最慎重、查找问题相对来讲也是更加准确、有针对性的， 正确，法律手续完备，依法应当追究刑事责任的案件，应当制作 但是此类检察建议的回函率却是最低的，这既与收文单位对检察 《起诉意见书》，经县级以上机关负责人批准后，连同案卷材 建议重要性缺乏深刻认识，也与检察机关的检察建议并无刚性约 料、证据，一并移送同级人民审查决定。”某分局未按 束力有密切关系。 程序移送，应当属于机关在刑事案件的侦查、移送审查起诉 （三）部分检察建议质量不高 中的违法问题，对此问题，应当属于侦查监督的内容，应当 个别检察建议书严重雷同，不同发案单位、不同的案件特点 用纠正违法通知书，但是却以检察建议的形式进行纠正，影响了 和发案原因，却提出相同内容的问题分析和整改建议，甚至直接 对机关刑事侦查监督的力度。 套用“模板”，只替换单位名称与犯罪嫌疑人姓名，这种现象直接 其他以检察建议替代纠正违法通知书、检察意见书及其他法 损害了检察建议的严肃性和权威性，同时也削弱了检察建议的重 律文书适用的情况主要有：分局未在法定期限内作出是否立 要作用。如对发生在不同校园的寻衅滋事案，发出的检察建议书 案决定、辨认程序违法导致辨认笔录无证明力、询问、讯问笔录不 严重雷同。除此之外，个别检察建议还存在建议针对性不强、没 规范，没有侦查人员签名、未在法定期限内及时将嫌疑人被刑事 有依据事实部分、对被建议单位无明确问题和要求、仅要求被建 拘留的情况告知其家属、判决对被告人身份认定有误要求纠 议单位将落实情况函告我院但并未提出明确日期等质量问题。 正判决的检察建议、追逃建议书等等。 针对以上情况，笔者建议： （二）各类检察建议回函率总体不高，诉讼监督类回函比例较 一是规范法律文书的适用。对检察意见书、检察建议书、纠 低 正违法通知书的适用范围进行明确。 今年检察建议回函率总体为５０．６％，其中，职务犯罪预防类 二是加强对检察建议的管理，提高检察建议的质量。严格执 回函率相对较高，诉讼监督类回函率最低，仅为３３．３％。分析其 行《检察建议工作管理办法》的规定，加强对检察建议的审核与监 中的原因，在查办职务犯罪案件的过程中，为了突出办案的社会 督，通过不定期抽查、统计分析等形式对检察建议进行管理，切实 效果，职务犯罪预防处和职务犯罪侦查部门密切合作，加强了与 提高检察建议的质量；加强对检察建议系统录用情况的检查与监 发案单位、受文单位的沟通和联系，由于从初查、立案到审查起诉 督。 直到出庭支持公诉，检察机关与发案单位在一定程度上均会保持 三是加强对控申部门的线索分析信息的挖掘与利用。通过 密切联系，这使得发案单位对检察机关的检察建议内容更容易接 不同角度的研读，制定风险研判类预防建议。 受，因此建议的回函率相对较高。而综合治理类检察建议，由于 １３３
