广州市建设工程招投标中招标控制价备案的监督管理研究(李琳)

李琳

摘要：合理设置招标控制价对规范招标投标起到积极促进作用。招投标中招标控制价备案制度是强化工程造价监督管理工作的一项重要措施，它的贯彻实施有利于从源头上防治“三超”（即决算超预算、预算超概算、概算超估算）现象。广州市造价管理站对招标控制价备案开展多种形式的监督管理工作。通过对招标控制价备案现状分析及对存在问题提出解决问题的对策。

Reasonable control tender price setting plays an active role in promoting the standardization of bidding. Record-filing system of control tender price for the bidding is an important measure to strengthen the supervision and management on project cost. Its implementation is conducive to prevent “three excesses” (accounts exceeds budget, budget

exceeds

estimates,

estimates

exceeds

pre-estimate)

phenomenon from the source. Guangzhou Municipal Construction Project Cost Management Center carried out various forms of supervision and management on the record-filing of control tender price for the bidding. Proposed solutions have been made through the analysis of the current situation of record-filing of control tender price for the bidding.

关键词： 招投标 招标控制价备案 监督管理

一． 概述

招标控制价（也称拦标价、预算控制价、最高报价值）是招标人 根据国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法，按设计

1

施工图纸计算的，对招标工程限定的最高工程造价。

《中华人民共和国招标投标法》的实施，标志着我国招标投标事业步入了法制化发展的轨道。九年来，招标投标制度已经渗透到工程建设领域的各个阶段，建设工程采用招标发包已经成为工程交易市场的主流。为规范招标投标行为，国家和地方先后出台了一系列法规与规章，并依此建立了相对较为规范的招标监督。

招标控制价是反映招标人对招标工程期望的最高控制值。为规范广东省房屋建筑和市政基础设施工程施工招标控制价的设立，遏制哄抬标价的违法行为，防止低于企业成本报价的现象，维护招标人和投标人的合法权益，广东省建设厅依据《广东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》、《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2003）等有关规定，于2005年制定了《广东省建设厅关于房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标设立最高报价值办法》（以下简称《设立办法》），建立了招标控制价备案制度。为贯彻执行《设立办法》，广州市建委在转发该文件的同时，对《设立办法》的具体操作明确了要求：从2006年10月1日开始，广州市房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标必须设立招标控制价，并实行备案管理制度。设立招标控制价的日常监督管理工作，具体由广州市建设工程造价管理站负责。为此，我站在广州建设工程交易中心设立备案窗口，为招标人的招标控制价备案工作提供便利条件，也对招标控制价备案制度实施有效监督和管理。施工招标竞争的核心是工程造价，招标控制价是投标价的上限，其对招标投标的影响不言而喻，肆意压低招标控制价或是无故抬高招标控制价都将扭曲招标，使投标或中标价格失真，加强招标投标

2

过程中招标控制价的监督对维护建设市场的健康发展具有非常重要的现实意义。

项数14001200100080060040020002007年2008年年份2009年6387011321

图一 历年备案项目发展情况（单位：项）

亿元350.00300.00250.00200.00150.00100.0050.000.002007年2008年年份2009年226.97292.11343.24

图二 历年招标控制价备案金额发展情况（单位：亿元）

一、 开展多种形式的招标控制价备案监督管理工作

招标控制价备案管理制度，是招投标工作中的重要环节之一。实行招标控制价备案管理制度三年来，我市招标控制价的设立逐渐从原来的无序

3

走向有序，从原来的不规范走向规范，如今招标人或其委托的编制单位以及编制人员对招标控制价的设置非常重视，在一定程度上抑制了高估冒算行为，对维护建设市场的健康发展具有重要意义。

（一）直接参与部分重点工程招标控制价的编制和审核

在执行招标控制价备案制度以前，市造价管理站受市建委委托，先后参与了多项市重点工程招标控制价的编制和审核工作，例如：猎德大桥主体工程、广州新电视塔和珠江新城核心区交通项目等。近两年来，共编制和审核工程招标控制价造价30多亿元，共核减工程造价4亿多元，取得了良好的经济效果。

（二）探索求新，运用科技手段，实现全信息化备案。

为加强广州市房屋建筑和市政基础设施工程施工招标控制价备案工作的管理，提高招标控制价备案工作效能，广州市造价站对网上备案系统进行了全新改造，大大强化了信息化备案功能。同时在网上备案系统中发布的《广州市房屋建筑和市政基础设施工程施工招标控制价/竣工结算编制参考范本》进一步规范了招标人招标控制价备案行为。

由以上图一和图二可知，招标控制价备案的项目数量和金额逐年递增。如何提高备案效能，如何有效地利用庞大的备案数据是我站面临的急需解决的问题。为解决上述问题，我站备案信息化程度的需求越来越高。我站初期通过手工的方式将备案数据导入指标数据库中进行指标分析，虽已取得了显著的成绩，但如果每次都需通过人工干预的方式才能获取相关成果数据，即不符合信息化建设的要求也不符合数据的互联互通原则。

为此，我站在工作中积极探索，不断总结经验，拓宽新思路，开创了

4

新的工作模式：“一个平台，两个系统”，即以广州市建设工程造价管理站网上备案为综合平台，结合网上备案与指标数据库分析两大工作系统。通过革新，解决了在建立科学的数据模型的过程中，存在的公正性与客观性等问题；高效快捷地对数据资料进行分析和比较；全面地、系统地为社会各方服务。

“一个平台，两个系统”，不仅能提升造价站的管理服务水平，而且是建设工程备案工作的又一次划时代的革新。

（三）务实创新，扩大招标控制价备案管理制度的影响力。 1、用制度规范行为，按制度办理备案。

（1）为提高招标人进行招标控制价备案的工作效率，我站制定了《广州市房屋建筑和市政基础设施工程施工招标控制价信息化备案工作指引》，并在广州城市建设网站、广州建设工程交易中心网站、广州造价站信息网站进行了公布。对备案资料不符合要求的，不予备案，并责令招标人改正后再备案。

，（2）拟定出《广州市建设工程造价管理站招标控制价投诉处理程序》使备案工作更公开、更透明；完善“绿色通道”制度，对亚运整治及其它重点工程实行“绿色通道”快捷式服务，即到即办（包括星期六、星期天也可办理备案）。

（3）为方便招标人及投标人及时了解招标控制价备案动态，我站在广州造价站信息网即时公布备案情况；在《广州市建设工程造价信息》开设“招标控制价动态”专栏，该专栏一方面将每月招标控制价备案情况进行公布；另一方面根据每月招标控制价备案资料分析出经济指标（广州市建

5

设工程招投标参考指标），为招投标人提供最新的资讯信息。

（4）我站设立了招标控制价备案抽查的操作流程。定期组织有关力量抽查招标控制价的设立情况，并将结果上报市建委。

（5）为更好地开展招标控制价备案管理工作，我站在备案窗口将省建设厅、市建委及市造价站发布的有关设立招标控制价的文件及备案工作指引张贴在窗口醒目处，方便办事人员查看与执行。推行政务公开，实行“阳光”行政。备案窗口对外开通了投诉电话、招标控制价备案专用电子邮箱，方便社会办理招标控制价备案，并接受社会各方的监督。

（四）加强检查，遏制高估冒算行为。

1、设立了招标控制价抽查的操作流程，每月开展了各专业的招标控制价抽查工作。对发现的问题及时处理，案例一：某市政工程，抽查时发现其招标控制价的施工方案与实际有严重偏差，由于该工程还未开标，我站立即告知招标人推迟开标时间，并及时召开招标人、设计方、监理方、造价咨询公司四方的专题会议，重新调整了招标控制价，大大节约了城建资金。案例二：某安装工程，招标控制价中的部分主要材料价格高于广州地区建设工程指导价格的20%，招标控制价与实际有较大偏差，鉴于该工程已经开标，我站立即告知招标人严格加强标后管理。

对抽查过程中发现的问题，我站按问题的性质及时分类处理。对于一些由于编制人员技术能力、技术水平引起的问题，经告知后能主动改正的项目，我站备案窗口积极配合其重新备案，争取不影响项目的开标；对一些明显的高估冒算行为，经告知仍不改正的项目，我站上报市建委，由市建委对编制单位和编制人员进行通报批评。

6

2、组织专项检查，强化招标控制价备案管理制度。

三年来我站组织了多次招标控制价的专项检查，由多家甲级工程造价咨询企业对多个投资工程的招标控制价进行检查，核对招标控制价编制书是否与招标文件及施工图一致，对工程量清单、工程量、定额套用、材料价格、取费标准等有关资料进行了全面审核，全面分析招标控制价误差的组成、原因，取得较好成效。现选取具有代表性的10个工程，将审核的结果详细分析如下。

7

招 标 控 制 价 专 项 检 查 审 核 结 果

工序程 号 类

别 1

项目名称

最高报价金额（元）

审核金额 （元）

核减/核增金额（元）

核减/核增

率 (%)

核减/核增原因

水电

广州某10KV高压配电安装工程

某综合楼永久用电工程

106349.14174506.37 -4731843.17 -25.03

广州市建设工程造价管理站发布的《广州地区建设工程材料指导价格》中指导价与厂家报价偏差大，不同厂家的报价也存在较大的偏差。工程量少计，材料价格差异较大。

2 2145181.45 2367351.14 222169.69 10.36

3

装饰

广州市某室内装修工程 2214203.77 1983414.58 -2307.19 -10.42

图纸所示比例与图纸有误，导致部分工程量的计算不太准确，清单中定额的组成不合理，部分材料套价不合理，取费错误。

4 5 6 7 8

某改造装修工程 某园林绿化工程 某排水工程

某市政道路工程--沥青工程某立交工程

8233395.51 3935795.80 6123800.00

7717105.78 3745036.53 5383918.37

-5162.73 -190759.27 -739881.63 -174285.14 -2021632.77

-6.27 -4.85 -12.08 -0.56 -6.09

图纸不齐全、不统一，工程量多计，套用定额不合理，材料价格套高。

给排水部分的工程量、工作内容与图纸的数量出入较大。

工程量、工作内容与图纸的数量出入较大。 个别项目工程量与图纸的数量有出入， 个别项目材料价比《指导价》高。

市政

312337.03 31059361. 33179013.43 31157380.66

清单、定额工程量多算、漏算，定额套用不合理，材料价格偏差大。

8

9

土建

某土建工程 53950350.30 53950350.30 0.00 0.00

工程量比较准确,定额子目组成未发现有漏计、多计，套用定额合理。

10 广州市某教学楼工程 8337384.78 9229501.98 2117.20 10.70

工程量与图纸的数量出入较大，漏算建筑物超高增加人工、机械费、材料进场检验费，规费未取上限值，材料未套相应时期的价格。

合计 168259121.6160767927.60 -7491194.01

9

3、及时处理招标控制价的投诉，保证工程顺利开标。

三年来，备案窗口共收到15个工程投标人对招标控制价的投诉。每个工程都做出了迅速地处理和详细地回复。

三、备案指标数据分析成果

（一）广州市招标控制价备案工程主要材料价格统计数据 本统计数据是广州市已备案工程招标控制价主要材料价格的统计结果，每

月在广州市建设工程造价管理信息网公布，只作为编制招标控制价参考使用，。

序

单

名称

规格

参考单价(元） 号 位 1 圆钢 Ф10内 t 3862. 2 圆钢

Ф10外

t 3997.04 3 螺纹钢 Ф10外 II级钢 HRB335 t 3922.76 4 螺纹钢 φ10外 III级钢 HRB400 t 4068.14 5 扁钢 综合 t 4035.50 6 槽钢 综合 t 3907.93 7 等边角钢

综合 t 3859.11 不等边角8

综合 t 4260.93 钢 9 平板玻璃 δ3 ㎡ 10.11 10 平板玻璃 δ5

㎡

35.78

10

（二）广州市建设工程招投标参考指标

本统计数据是广州市已备案工程经济标（中标价）的分析结果，每月在《广州市建设工程造价信息》公布，作为建设工程招投标参考使用。

四、从不同角度反映2009年招标控制价备案结果，并分析其原因 （一）招标控制价备案项目数对比备案项目总数的关系

其他工程, 1.66%地铁工程, 3.33%建筑工程(含装饰工程及配套的安装工程),16.73%建筑工程(含装饰工程及配套的安装工程)安装工程(单独发包的)市政工程安装工程(单独发包的),13.11%园林建筑、绿化工程装饰工程（单独发包的）园林建筑、绿化工程, 4.40%地铁工程市政工程, 28.77%其他工程装饰工程（单独发包的）,32.00%图三 各类工程备案项目数占备案项目总数的比例

11

（二）招标控制价备案金额对比备案项目总金额的关系

其他工程, 1.57%地铁工程, 9.98%装饰工程（单独发包的）,17.61%安装工程(单独发包的),9.62%市政工程, 31.11%建筑工程(含装饰工程及配套的安装工程),26.43%建筑工程(含装饰工程及配套的安装工程)安装工程(单独发包的)市政工程园林建筑、绿化工程园林建筑、绿化工程, 3.69%装饰工程（单独发包的）地铁工程其他程

图四 各类工程招标控制价备案金额占备案总金额的比例 分析：图三、图四显示

1、装饰工程、市政工程备案项目数量多（占备案项目总数的60.77%），市政工程、建筑工程投资金额较大（占备案总金额的57.%）；

2、地铁工程备案项目数量不多（占备案项目总数的3.33%），但投资金额较大（占备案总金额的9.98%）；

（五）各类工程中标价对比招标控制价的下浮率

12

下浮率25.00%20.00%15.00%10.00%5.00%1.63%0.00%建筑安装市政园林建筑、绿化装饰地铁其他5.09%2.10%2.82%0.82%8.52%20.12%建筑工程(含装饰工程及配套的安装工程)安装工程(单独发包)装饰工程(单独发包) 图五 各类工程中标价对比招标控制价的下浮率

分析：

图五显示出装饰工程中标价对比招标控制价的下浮率最大。 五、招标控制价备案现状分析及存在问题

现行许多工程的中标价与招标控制价非常贴近，所以招标控制价的准确性就显得极其重要了。

通过招标控制价备案发现如下问题：

（一）有些不设立招标控制价工程的工程量清单项目的综合单价大大高于有招标控制价工程的综合单价。虽然不设招标控制价的工程要求最低价中标，但是由于没有招标控制价的，投标人容易联合抬高工程造价。设置招标控制价的明显优势在于对工程的总造价进行了封顶，以利于招标人控制工程总造价。

（二）部分工程的招标文件关于工程计价的约定过于粗糙，给招投标和工程实施埋下极大的隐患。部分项目由于时间、招标人以及招标控制价编审人员工程经验方面的原因，在招标文件中对工程计价的约定不够具体详细，部分装饰、安装工程项目甚至在材料、设备的品牌范围还没界定的

13

前提下就开始招标，以致中标价和招标控制价相差很大，这样的项目最终的结算价经常会大幅度超过中标价，甚至突破招标控制价。

（三）部分工程的施工设计图纸不够清晰，不够齐全，设计深度不足，导致工程量计算不够准确，对工程造价影响比较大。这些工程施工后容易出现增加工程、变更签证，导致结算价大大超过中标价，工程投资难以控制。

（四）部分工程的招标控制价编制书没有完全符合计价规范要求。预算书的编制说明、综合单价分析表不够详细。由于大部分工程招标控制价采取总价限价的方式，部分招标人和编审人员对招标控制价的中间数据不够重视，造价中的一些费用没有按规定计取，编制书的总体质量有待提高。

（五）部分编制人员有多算、高算的倾向。部分编制人员出于保险、怕被投标人投诉的想法，对材料单价、施工组织方案、预留的风险费用等方面考虑过于保守，以致招标控制价大幅偏离市场合理价格。

（六）部分工程工程量清单项目内容设置不准确，未能明确表述项目特征，清单的定额组成不合理。工程量清单是编制招标控制价的基础，也是各投标人投标报价的基础，工程量清单的不准确会直接导致各种计价结果的不准确，工程量清单的不规范会导致各种计价行为的不规范。

（七）部分工程工程量清单的工程量计算不准确。个别工程招标文件中的工程量比图纸数量少很多，给投标人进行不平衡报价提供了机会。案例一：某排水系统改造工程（新建排水管），此工程施工设计图纸工程量与招标文件中工程量清单的数量相差很大，导致招标控制价偏高12.08%。现在许多工程的中标价与招标控制价很贴近，招标控制价的偏高会导致中标价偏高，投标人也容易进行不平衡报价。案例二：某安装工程，电缆

14

ZRYJV22-4*240依据图纸及设计说明材料表均标示为500m，而招标文件中此电缆为50m，给投标人进行不平衡报价提供了机会，导致结算价会大大增加。

（八）部分工程套用定额不准确，有漏计、多计现象。 六、存在问题的对策

（一）根据招投标现状，建议招标人应对所有房屋建筑和市政基础施工工程设立招标控制价，防止投标人哄抬标价。

（二）加强招投标中工程量清单和招标控制价编制行为的监督，保证工程量清单进行规范、准确地编制，保证招标控制价的合理设立，从源头上减少可能导致不规范报价的不利因素。目前，无论是工程量清单，还是招标控制价一般都委托中介造价咨询机构进行编制。因此，加强对中介咨询业务的监督管理是关键环节，我站将加大对中介造价咨询机构的监管力度，对外地造价咨询单位没有在广州建设工程交易中心进行资质登记的，所编制的招标控制价资料不予备案。

（三）建议深入各区建设局进行调研，加强各区财政投资工程的备案力度。

（四）我站从2009年开始，在结算文件发布《广州地区建设工程常用材料综合价格》，新的材料综合价格更贴近市场。

（五）我站对招标控制价备案资料进行整理、分析，编制经济指标和统计材料价格数据，做好行业指导工作；对经济标（中标价）备案资料进行整理、分析，公布各专业工程量清单的综合价，反映招投标市场的实际情况，给及招标人投资工程提供决策的数据参考，有助于提高我站服务的能力和形象。公开市场行为，将大大降低工作失误和发生的可能

15

性。

七、结论

近年来，通过对现有的招标投标进行改革，完善招标投标监督制度，加强招标投标的工程造价管理，使我市工程造价监管工作不仅有形，而且有质。从合理确定和有效控制工程造价角度上防范围标串标行为，有效地抑制高价中标。目前，我市招标控制价备案管理工作正在向纵深方向发展，力求更加全面、规范，不断提高备案管理的工作效率和服务水平，促进我市建设市场的健康发展。

作者简介：

李琳 高级工程师，1992年起在广州建设工程造价管理站从事建设工程造价管理工作，期间作为业务骨干外派到广州市中心区交通项目指挥办公室工作3年，参与内环路建设。现任广州建设工程造价管理站审价科副科长，主要从

事招标控制价备案监督管理工作。

联系地址：广州市东风中路318号嘉业大厦10楼

广州市建设工程造价管理站

16