行政管理复习

对行政三种权威性解释的理解

❖ 行政管理活动是从政治活动中派生出来,是行政管理专业化发展的需要,它离不开政治活动,是一种行政过程中的政治.

❖ 行政管理活动也是一种管理活动,是相对私人部门管理的一种公共管理活动.

❖ 行政管理活动在西方国家的民主政治机制中只是三个分立权力部门中的一个.在其最初的制度设计中它只是执行部门,而不是决策部门.

2. 行政管理学的概念，行政管理学的产生的背景和主要研究的内容

行政学是一门研究国家行政组织依法对国家政务进行有效管理的规律及其应用的科学。

诱因之一:

十九世纪八、九十年代美国社会日益膨胀的城市---导致行政国家的兴起

诱因之二:

1883年,美国模仿英国建立了文官制度—也就是著名”彭德尔定法”

诱因之三:

学科发展背景--政治学、法学、经济学,尤其是管理科学的发展

行政学的研究内容

 行政学的特点、性质和发展历史；

 行政系统与外部环境（经济、政治、社会等）的关系；  行政主体，包括行政组织及、行政领导者、行政人员等。

 行政活动，包括行政决策、行政计划、行政执行、行政监督、行政信息、行政沟通、行政协调等具体的管理活动；

 保障行政管理活动的条件，包括行政立法、行政文化、行政伦理、财务行政、后勤和办公管理等；

 行政改革和发展。

3. 行政管理的特点

公共性、合法性、强制性、操作性和一元性

4. 行政管理学发展的历程，主要是西方行政学发展的几个阶段，出现了哪些流派，有哪些代表人物和主要观点 西方行政学发展的历史进程  科学管理时期(1887----二战前)

 政治学时期(二战以后----20世纪60年代)  管理科学时期(20世纪60年代)  行政学再政治化时期(20世纪70年代)  行政学反思时期(20世纪80年代)  政治与行政兼容时期(20世纪90年代)

第一阶段:科学管理时期(1887----二战前)

➢ 代表人物 ➢ 萌芽阶段

➢ 托马斯·伍德罗·威尔逊{1913-1921年32、33界美国总统} 1887年在《政治学季刊》上发表了《行政学之研究》.

➢ F．J．古德诺在1900年《政治与行政》中明确提出政治与行政的两分法.

➢ 工商企业管理思想的发展

➢ 科学管理之父-------弗雷德里克·泰勒1911年发表《科学管理原理》

➢ 法约尔—法国科学管理之父,1916年发表《工业管理与一般管理》

➢ 学科形成的标志

➢ 罗纳德·怀特,1926年《行政学导论》(行政要素:组织结构和原理﹑人事行政﹑财务行政﹑行规)

W．F．威洛毕,1928年《行政学原理》(财政、预算和物资管理应该是行政学的重要内容) ➢ 行政管理在科学管理阶段

➢ 美国古立克（著名的管理七职能:POSDCORB---计划、组织、人事、领导、协调、报告、预算）和英国厄威克,1937年《行政管理科学论文集》

➢ 德国社会学家马克斯·韦伯《论官僚制度》.

显著特点:

在政治与行政分离的基础上, 把科学管理理论应用于行政研究之中,奠定了行政学的基本框架 缺陷:

强调行政效率,忽视社会效益 注重组织的静态研究,忽视动态研究 强调物质利益,忽视精神因素

第二阶段:政治学时期(二战以后----20世纪60年代)

行为主义学派 ➢ 代表人物

➢ 艾顿·梅奥的霍桑实验 1933年《工业文明中的人性问题》 1935年《工业文明中的社会问题》 1949年芝加哥大学把“人际关系”研究改为行为科学 ➢ 切斯特·Ｉ·巴纳德，１９３９年《经理的职能》、《组织与管理》． ➢ 赫伯特·西蒙，１９４７年《行政行为－对行政组织中决策过程的研究》

马斯洛的人类需要层次理论

生理，安全，社交，尊重，自我需要

➢ ５０年代中期麻省理工大学教授麦克(格)雷戈１９６０年发表《企业的人性面》，提出企业管理的Ｘ－Ｙ理论.（X假设人在工作中是以管束和强制为主的;Y假设人是以诱导为主的,鼓励

职工发挥主动性）

７０年代威廉·大内的Ｚ理论（Z理论认为:不论是X和Y理论的假设都是从管理者和职工对立的基本前提出发,而Z理论认为管理者和职工的利益可以是一致的,两者的积极性可以融为一体） 政治学派

➢ 阿普尔拜１９４５年《大民主》、《与行政管理》 ➢ 威达维斯基１９６４年《预算过程的政治学》

政治学派特点：

 从只注重组织结构和法令规章制度的研究转而注重组织中人际关系的研究．

 从政治与行政分离研究转而开始两者相融合的研究．

缺点：

 忽视组织结构和规则的研究．  忽视外在环境对行政管理的影响．

第三阶段:管理科学时期(20世纪60年代) -----60年代行政学应用和发展时期

➢ 发展的两个趋势

➢ 行政生态学的发展 ➢ 科学的发展

行政生态学的发展

➢ 高斯,1936年《美国社会与公共行政》1947年《生态学》

➢ 帕森斯的组织系统 ➢ 雷格斯《行政生态学》 科学的发展

➢ 科学的重要流派—公共选择学派

➢ 代表人物:布坎南 ➢ 主要观点:

✓ 经济人的假设

✓ 公共选择 公品与私人产品的区分 ✓ 租金、寻租和设租

第四阶段 :70年代行政学再政治化阶段

新公共行政学的兴起,公共行政学把注意力从原来关注组织效率转而关注社会公平,同时强调行政道德.

第五阶段:行政学反思时期(20世纪80年代) 新的特点

➢ 科学的繁荣 ➢ 公共选择学派影响深远

第六阶段:政治与行政兼容时期(20世纪90年代) ➢ 企业家理论流派

➢ 代表人物和作品

➢ 奥尔森,1979《公共事业管理与私营企业管理—它们在所有不重要的方面是否基本相同》

➢ 戴维·奥斯本和泰德·盖布勒, 1992 《重塑-企业家精神如何改变公共部门》

特点:

 既注重行政活动与外在环境的关系又注重行政管理内部各部分的关系

 既强调组织结构、工作程序又强调组织中人因素 5. 公共部门和私人部门管理的主要区别

6. 企业家理论中企业家式的与传统的区别 重新界定----------掌舵而不是操桨 社区拥有的---------只授权而不服务

竞争性---------把竞争机制注入到公共服务中去 有使命感的

转变投入-产出观念----注重效率 受顾客驱使的-------对回应性缺失的补救 有事业心的-------有收益而不浪费 有预见的--------重预防而不是治疗 分权

以市场为导向的----对公共服务的选择 减少规制的----扩大的自由裁量权 7. 行政职能的涵义类型及特点

行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及管什么？管到什么程度？发挥什么作用？（行

政职能和国家职能的关系?）

行政职能的类型分析

(一)行政管理的基本职能(从行政管理具有社会性和政治性两重属性来看)：行政管理的基本职能包括：－政治职能和社会职能。(政治统治职能是社会管理职能的基础;而政治统治也只有在它履行了其社会职能时才能维持下去)

（1）政治职能是国家行政机关对国家政治事务的管理， 包括专政职能和民主职能,其核心在于巩固和维护国家政权,建设高度的社会主义民主。

（2）行政管理的社会职能是国家行政机关对政治领域以外的 社会公共事务的管理。

具体包括：(按照发挥作用的领域分)经济、文化和社会(科教文卫体等)服务职能。

四项职能

1、计划职能，这是行政管理过程的首要职能。计划职能的要求是确定行政管理的目标任务及实现目标的具体程序、步骤和方法。

2、组织职能：组织职能的要求是：通过科学设计组织结构和权责关系，合理安排和指挥组织系统内各种机构及各类人员的工作

3、协调职能：协调职能的作用是加强组织和组织之间及组织内部各个结构、各个环节和各类人员的沟通联系和合作，以保证

计划目标的实现。

4、控制职能：这是指通过建立信息反馈和绩效评估机制，按照行政计划标准，衡量计划完成并纠正计划执行中的偏差，以确保计划目标的实现。控制一般可分为：前馈控制、现场控制和反馈控制三种

(三)从职能构成上划分

➢ 维护功能(maintenance)-----维护国家法典和制度的职能 ➢ 保卫功能(protection)-----保卫、民族.保卫公民的生命,财产,自由选择等公民权利,维护基本社会秩序.

➢ 扶助功能(assistance)------保持各种利益团体发展的均衡,维护弱势群体的生存.

➢ 服务功能(direct service)------促进公益事业.

➢ 管制功能(regulation)------制定规则来规范社会经济文化生活.

发展功能(development)------促进国家社会经济的发展. ,张金鉴教授关于行政职能的分析 行政职能的特点

执行性 多样性 动态性

8. 西方国家行政职能的历史演变阶段及特点 （一） 前资本主义时期的行政职能

前资本主义时期包括奴隶制、封建制时期，这一时期的行政职能是建

立在落后的自然经济基础上的。

这一时期的行政职能体现出的两方面的特点：其一是政治统治职能的极端强化。其二是社会管理职能的相对微弱。 （二） 自由资本主义时期的行政职能 对外国防安全,对内维护个人生命、财产安全. 制定市场公平的游戏规则. 提供最基本的公共设施.

（三） 垄断资本主义时期的行政职能

19世纪末到20世纪初，资本主义的发展进入到垄断阶段，为了维护资产阶级的统治，垄断资产阶级充分运用和强化统治职能。由“ 守夜人” 变成了“ 社会主宰者”。在经济上实行垄断资本和国家政权的紧密结合，强化对经济的干预和调节。 “ 罗斯福新政”就是典型的表现。

巨型+福利国家+低效率+惊人的财政赤字 （四） 当代资本主义国家的行政职能

无为消失了,全能也退出了历史的舞台,剩下的是一个游离于与市场之间的“有限” 有限的观念 ➢ 建立法律基础 ➢ 维护宏观经济稳定

➢ 为社会中易受伤害成员提供广泛的安全网 保护生存环境

9. 研究行政职能的作用和意义 行政职能是认识行政管理的前提. 行政职能体现了的角色和地位.

行政职能是行政机构设置和改革的重要依据. 行政职能决定了行政管理的内容和方式. 行政职能是实现行政效益的重要标准.

梳理行政职能是正确处理党政关系、政企关系、政社关系的前提. 研究行政职能对于实现行政管理过程的科学化有着重要意义。

10. 如何理解我国职能转变的必然性，中国的角色和职能的基本定位

1、 行政职能转变是经济由计划经济向市场经济转变的必然

要求：我国在1992年后确立了社会主义市场经济理论，使我国开始了由计划经济向市场经济的根本改变。经济基础的这一变革，必然要求包括行政管理在内的整个上层建筑与之相配套，相适应。

2、 行政职能转变是实现职能体系合理配置的根本保证。过去我国

的行政职能体系是参照苏联模式建立起来的，这一模式的主要特点是在政治、经济、社会方面都实行高度集中统一的。随着社会的发展，这一管理模式的弊端逐渐暴露：主要是：政治统治功能太强，社会管理职能太弱；政企不分，职能交叉，相互扯皮，相互推诿。因此，只有切实转变职能，

才能理顺关系，实现职能体系的合理配置。

3、 行政职能转变是机构改革的重要前提和基础：职能是机构设置

和机构改革的重要依据。过去的机构改革往往追求“ 精简机构”的表层目标，忽视了以转变职能为基础的原则，结果导致步入“ 精简－膨胀－再精简－再膨胀”的怪圈。因此机构改革必须抓住转变职能这一关键。 基本定位：弥补市场不足

管理宏观经济 实事求是的选择

从地域上看,地理条件相当复杂.人口问题后发型国家 我们发展市场经济的起点是计划经济 复杂的和地方关系，由于以上原因得出主导型是必然选择

11. 行政组织的概念，什么是行政组织 特点和类型

概念: 行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。就动态讲，行政组织指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程.静态讲，主要指为推行政务，依据和法律组建的国家行政机关体系，即行政组织(我国行政组织包括和地方各级。)

特点:政治性 公共性 系统性 权威性

类型：按作用不同 领导机构 职能机构 监督机构 辅助机构 咨询机构 派出机构

按行政组织管辖范围不同 行政组织 地方各级行政组织

按决策人数多少分 首长制 委员会制 结构(一)行政组织结构的涵义

行政组织结构是行政组织各组成要素之间的相互配合,排列组合方式.

(二)行政组织的纵向和横向结构

•

行政组织的纵向结构:一个行政组织内部上下级之间

领导与服从的关系结构.

层次管理原则 即下一层次必须服从

上一层次的领导和指挥。一层管理一层原则

实行分层管理，层层负责。总结:直线型结构特点:行政组织的纵向结构，管理学上称为直线式结构。

它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制的优点； 但也有缺乏专业化管理，使行政首长责重事繁，管辖

行政组织的横向结构：是对行政组织的横向划分,即在行政组织的同一个层次中各部门之间的组合方式.职能部门化 区域部门化 行业和产品部门化 服务对象部门化

职能式结构特点:管理学上称为职能式结构。

其优点是：各级行政领导人都设有由其直接管理的职能机构，分工精细，能减轻行政首长的负担，有利于专业化。 其缺点是：事权分散，容易出现扯皮和推诿的现象。

12. 行政组织结构的涵义、类型、结构（纵向和横向结构） 13. 组织与政党组织、权力机构及司法结构的区别

14.

扁型结构和尖型结构的优势和劣势？管理幅度和管理

层次之间的关系扁型结构

特点:分权的结构

优点:沟通渠道多样化,利于发挥下级的主动性和积极性.符合组织人性化的要求.

缺点:有可能会导致软弱的行政控制. 适用条件:科研教学机构和制定性组织.

• 尖型结构

特点:集权的结构

优点:有利于强有力的控制

缺点:沟通渠道单一,不利于发挥下级的主动性和积极性. 适用条件:以执行性为主的基层组织

管理幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须同时兼顾，做到幅度适当，层次少而精。

15. 行政组织设置应该遵循的原则是什么 案例分析目标、法制、完整

统一、管理经济原则 16. 韦伯的官僚制度

官僚组织体系是以权力基础，韦伯勾画出理想的官僚组织模式，具有下列特征: 1．合理的分工:明确划分每个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工. 2．组织的结构:是由上而下逐层控制的权力体系。在组织内，按照地位的高低规定成员间命令与服 从的关系。 3．强调人与工作的关系，成员间只有对事的关系而无对人的关系。4．成员的选用与保障：每一职位均根据其资格（资历或学历），按自由契约原则，经公 开考试合格予以使用，务求人尽其才。 5．专业分工与技术训练：对成员进行合理分工并明确每人的工作范围及权责，并不断通过技 术培训来提高工作效率。 6．成员的工资及升迁：按职位支付薪金，并建立奖惩与升迁制度，使成员安心工作，培养其 事业心。 韦伯认为，具有上述六项特征的组织可使组织表现出高度的理性化，其成员的工作行为也能 达到预期的效果，组织目标也能顺利的达成。韦伯对理想的官僚组织模式的描绘，为官僚组织指 明了一条制度化的组织准则，这是他在管理思想上的最大贡献。

17. 行政组织理论分为个阶段？每个阶段的主要流派及主要主张

（一） 古典行政组织理论：

这是西方早期的行政组织理论，主要有以泰罗为代表的科学管理组织理论；以法约尔为代表的行政管理组织理论和以

韦伯为代表的科层组织理论。

a) 科学管理组织理论强调通过对工作的分解和合成建立一套标准化、规范化的工作方式；行政管理组织理论着重研究组织要素和原则，提出了分工协作，权责一致，命令统一，分权适当等14项原则；

科层组织理论则主张依法管理、分层定等、专业分工、竟考录用、以职定薪等思想。

古典组织理论的共同特点是：从制度规范的角度研究行政组织，侧重对组织内部的静态研究，忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化及组织成员的社会需求 • （二）

行为科学组织理论：

– 主要有：

以梅奥为代表的人际关系组织理论； 以巴纳德为代表的组织平衡理论； 以西蒙为代表的决策过程组织理论。

人际关系组织理论偏重于对组织成员需求和行为动机的研究；

组织平衡理论重视正式组织和非正式组织，个体与群体的平衡研究；

决策过程组织理论强调组织是由具备决策能力个人所组成的系统，组织的功能在于可提供一个有利于作出合理决策的组织结构

行为科学组织理论的共同特点：

以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系；但显然对组织结构，法规及环境的作用有所忽视。 • （三）

现代组织理论

– 20世纪60年代，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。 主要有：

以卡斯特、罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论； 以劳伦斯、伍德沃德为代表的权变组织理论。

– 系统组织理论强调行政组织应是一个有机的开放系统，应与社会环境建立和保持一种动态的平衡关系。 权变组织理论主张“ 如果……那么……”的函数关系。 认为不同组织模式和管理的有效性，将随组织内外各种因素的变化而变化，因此，组织必须随机应变，没有统一的，一成不变的组织模式。

18. 行政改革的基本涵义、必然性及本质

行政改革是为了适应变化了的行政管理外部生态环境的需要,而有意识地对行政管理从结构、功能、过程到行为方式诸方面进行变革的活动.

• 必然性：时代发展的需要

• 对经济发展的适 应

• 行政管理科学化和现代化的要求

本质：、市场与社会的关系和角色分工 19. 简述两种经济下的职能有何不同 20. 了解职能变化与机构变革之间的关系

行政职能是行政组织建设的依据、前提和基础。

要机构改革必须从根源出发，重新界定行政职能-----确定、市场、社会三者关系的定位和合理的职能的分工 21. 分析我国机构膨胀的弊端及历次机构改革失败的原因

弊端:

人浮于事,冗官多多

➢ 泛滥,财政吃紧 ➢ 不计成本,资源浪费

➢ 能力低下（劳伦斯·T·彼得《升官病-彼得原理》）

原因：机构会自我繁殖 • 经济的制约 • 行政的制约 • 人事的制约 • 机构编制的软约束 • 社会其他因素 22森定律的主要观点

冗员定律(最有名) 冗员之一:会制造

冗员之二:三流上司，四流下属

行政机构存在的时间越长,人员素质越低下 行政机构开会时间长短与会议的重要性成反比 行政机构外表越豪华,行政效率越低下 财不露白原则 恋栈者心理

23国多次机构改革的经验的总结

机构改变的关键在于转变的职能.机构精简后富余人员能否妥善安排,是机构改革的组织保障 机构改革的基本要求是综合配套,整体推进.