济南党校学报・３／２０１３ 转型期加强城市 区管理的途径 宋少燕 摘要：城市社区是聚居在城市一定地域范围内的人们所组成的生活共同体，是城市的细胞。加强社区建设是提升整个城市管 理水平的重要途径之一。当前，城市社区管理和服务的现状与社区居民的需求存在一定的差距，社区服务项目的运行机制也有待 进一步完善。要有针对性地采取措施，加强社区管理和服务。 关键词：社区；管理；服务；建设 作者简介：宋少燕，西安党校（邮政编码７１ ００５４） 中图分类号：Ｃ９Ｉ ２ ８ 文献标识码：Ａ 文章编号 城市社区是聚居在城市一定地域范围内的人们所组成的 生活共同体，是城市的细胞。现今的社区承接了诸多管理与 服务功能，是社会管理和公共服务职能的延伸，要把满 足群众利益需求、提高居民群众的生活质量作为主要目标。 径之一。但当前，城市社区管理和服务的现状与社区居民的 需求存在一定的差距，社区服务项目的运行机制也有待进一 步完善。 （一）社区居民对社区管理与服务的需求 本文分析了我国社区管理和服务的现状与居民的需求，提出 了相应的应对建议。 １．社区居民对社区管理与服务满意度一般 笔者调查显示，社区居民对社区服务的感知趋向于一 般，较满意的人数也较多，这一现象说明目前社区管理与服 一 我国城市社区管理服务的现状 务取得了显著的进展，但是还不能满足人们日益增长的物 质文化需求。调查还显示，社区居民认为社区服务需要加强 近年来，随着我国城市经济的发展和城市化程度的不断 的项目有医疗保健、老年服务、青少年服务、再就业服务等 等，如表１所示。与全面建设小康社会、提高人民生活质量 的要求相比，与社区服务在社区建设总体系中应该发挥的龙 头作用相比，目前社区管理和服务还存在明显的差距。 提高，城市管理中遇到越来越多的问题。在当前社会转型时 期，城市社区的社会救助、老龄服务、社会治安、环境卫 生、劳动就业、婚姻家庭、计划生育、外来人口管理等问题 日渐突出，加强社区管理是提升整个城市管理水平的重要途 表１居民认为的“最需要加强的社区服务” 老 生 服 项目 治 安 服 再 就 业 服 务 ４２ 医 疗 保 生 态 环 家 政 服 文 体 活 助 残 服 青 少 正 服 务 ５０ １ 其 他 务 数量（人） ５９ 务 ２０ 健 ７２ 境 ２５ 务 １７ 动 ２８ 务 １６ 占比 ｌ７．９ ６．１ ｌ２．７ ２１．７ ７．６ ５．２ ８．５ ４．８ １５．２ ０．３ ２．社区居民对社区活动参与意愿不够 社区服务意识是开展社区服务，搞好社区自治的重要思 １０８ 想基础，社区居民的广泛参与是搞好居民自治、深化社区服 务的基本保证。根据对３３０份问卷的统计得知：其中１２３人愿 意参与社区活动，７５人不愿意参与社区活动，１３２人对是否 愿意参与社区活动不置可否。长期以来人们已经形成了依赖 单位而不是依赖社区的习惯，社区意识淡薄。虽然近几年随 着改革的深入和社区工作的日益加强，这种状况有所改变， 有巡逻队伍，不能保证社区居民的安全；二是物防的基础设 施不配套。有些社区未设立社区警务室，还有些住宅小区都 是敞开式居住小区，难以实行封闭式管理，许多住宅小区与 市场、商场交叉在一起，这些都给社区治安防范工作造成了 不便。 （二）社区服务项目的运行机制 但尚未有彻底的改观。社区居民参与社区工作的积极性不 高，对社区的认同感、归属感不强， “社区是我家、建设靠 大家”的思想观念还没有真正树立起来，这在很大程度上制 约了社区服务的发展。 １．社区服务项目管理机制 社区管理与服务权限不够明确。社区居委会到底管 什么、怎么管，到底有哪些管理权限，不很明确，致使社区 居委会对属地单位及居民无管理权、监督权，属地单位不让 管，居委会无权管、管不了的现象比较普遍 目前，社区居 委会与属地单位、物业管理公司、环卫等部门，都不同程度 地存在着管理没理顺的问题，如表２所示。 ３．社区服务需求存在差距 调查显示，除了在日常维修、家政服务、老年活动中心 等服务项目上居民基本满意外，在社区文体活动、就业服 务、社会保障服务、老年服务、青少年服务等方面的供给与 居民的需求存在较大的差距。此外居民对社区安全服务工作 反应也较为强烈：一是人防不到位。许多社区或住宅小区没 表２社区服务项目及其运作管理机制 服务项目 社会保障 服务的安排者 服务的消费者 社区中弱势群体及优抚对象 服务的生产者 社区居委会 主要运行机制 行政机制 医疗保健 公共治安 生态环境 人口管理 、社区 、社区 社区内外居民 社区居民 社区居民 社区居民、外来人口、育龄 妇女 社区医院 群防、派出所 社区居委会、部门 居委会 市场机制、行政机制 行政机制 行政机制 行政机制 公共设施 文体活动 再就业服务 、居民 社区居民 社区居民 下岗失业职工及家属 承建方、 、各种社团 社区居委会 行政机制 志愿机制 行政机制、市场机制 ２．社区管理与服务的资金供给受到制约 “权随责走，费随事转”是社区管理与服务的原则。目 前社区要负责大大小小几十项工作任务，各部门应拨付相应 的工作经费和人员经费。我国社区的发展从一开始就是 主导型的，的投入始终是社区服务的重要资金来源。这 种单方面投入和努力的跛足局面，一方面造成负担 过重，另一方面也造成了社区服务供给不足。单方面的 资源投入使得社区对高度依赖，一旦资源投入不 足，社区服务的持续发展就失去了动力。社区还有一些经营 性收入，比如房租收入、车棚收入等。但是，整体而言，社 童照顾、残疾人照顾、贫困家庭救助、职业介绍、计划生育 辅导等方面。即使是这些服务，体力劳动和经验性的服务远 多于知识和技能含量高的专业化服务。至于社区居民急需 的、知识含量高的专业化服务，则开展很少。 二、加强城市社区管理的对策建议 发展和完善社区管理与服务，必须以社区资源优势为载 体，以提高社区居民的素质和改善地区环境为重点，使社区 服务向着多元化、社会化、产业化方向发展，从而有力地推 进社区建设。根据对西安城市社区样本的调查研究，结合经 济社会发展实际，目前城市社区建设必须在适度依靠主 导力量发展社区服务的同时，积极调动各方面的力量，强化 区的经费有很大的缺口。 ３．社区管理与服务人力资源供给 目前城市社区服务的从业者综合素质不高，专业化程度 较低。虽然经过近几年的努力，通过下派、招聘等多种 方式，使社区工作者队伍的文化素质有了较大的提高，但是 对于很多专业性很强的社区服务，仍然不能胜任。这直接限 制了社区服务的发展和管理水平的提高。另外，社区服务的 项目大都集中在社区保洁、社区绿化、老年人照顾、孤残儿 社区服务的功能，由主导拓展到社区联动，不断地完善 社区服务水平，形成主导、社会支持、社区居民参与的 新格局。 （一）明确各级和职能部门在社区管理中的作用 城市社区服务发展滞后的因素有多方面，而其中比较关 】０９ 键的一点就是在社区建设中没有很好的发挥它的引导功 能、资源整合功能。所应该扮演的角色一是制定切实可 行的，规范社区中经营主体的行为，二是引导与整合社 会有关资源，完善社区服务体系。 为了加快社区服务在城市的发展，各级和职能部门 必须根据国家在社区服务建设方面的有关法律法规和建设经 验，对社区服务提供支持和合理规划，民政部门要动员 社会各界力量参与到社区服务的建设中来，深化事处 改革，逐步建立以社区居委会为主，民政部门和相 结合的城市基层社区服务新，为进一步发挥社区的自我 服务功能、社区建设奠定坚实的基础ｌｌ：ｌｌｌ１．务基础。 （二）加快发展社区非营利组织 从长远的发展看，在继续倡导适度介入的同时，社 区服务的持续发展应以多元化的参与为基础，在现阶段尤其 应当重视非营利性社区服务组织的培育，才能为社区服务发 展注入生机与活力，形成稳定持久的居民、社会参与渠道。 非营利组织的培育和发展，依赖于在社区服务方面 的权力分割，只有这样，才能造就出既于市场，又 于之外的一种新的社区服务的运行方式，既能满足社区 居民的日常生活服务需求，又很好的体现社区服务所特有的 福利性质。 （三）动员社区居民积极参与，提高社区服务队伍的专 业化水平 在现代的社区生活中，社区居民及其组织参与社区服务 和社区活动已经变得越来越重要，而为社区居民提供参与社 区建设的机会是社区一个很重要的功能。只有社区居民的积 极参与，才能培养社区居民的归属感，使社区居民真正的从 “单位人”转变为“社区人”。在社区服务中，只有社区居 民自己才最了解自己需要什么类型的服务项目和服务需求， 社区服务的根本目的就是为了提高社区居民的生活水平和生 活质量。因此，只有社区居民积极参与到社区服务中，才能 使社区服务目前面临的困难得到很好的解决，社区居民应该 充分发挥自我服务意识，满足自我需求的同时也能够得到他 人的肯定。 社区服务工作者的专业化水平也直接对社区服务产生重 要影响。有条件的地方，要建立社区工作者职业类别。要提 高他们的素质，就必须改变原社区居委会成员的年龄老化、 文化素质不高的状态，大力推进社区居委会干伍的知识 化、年轻化。从事社区服务的社工人员都要经过严格系统的 专业培训，获得专业文凭、取得专业工作证书。 （四）多渠道吸收和筹措社区服务资金 在社区服务的资金来源中，应该作为社区服务资金 的主体来源，只有这样，社区居民才能享受到基本的社会保 障和社区服务。除此之外，必须建立一个社会化的资金筹集 ｌｌ０ 和投入机制。要通过多渠道吸收社区服务资金，尤其在急需 投资的社区公共卫生环境、室外健身场所的建设、社区公共 信息的设立以及开展社区教育方面，可以吸收非营利组织和 企业参与到社区服务中，吸收更多的社区服务资金。积极拓 宽建设的资金渠道，通过建设示范项目或以补助、贴息等形 式调动更多的资金投入；要研究有利于社区服务投资的具体 措施，引导和鼓励社会力量以资金、土地、房产等项目经营 多种形式投资建设，吸引和鼓励企业、社会团体和个人进行 捐赠赞助，共同推动社区服务设施建设。 （五）开发社区服务项目和设施 在社区服务资金充足的情况下，应该围绕多元化、多层 次的需求拓展社区服务领域，开发新的社区服务项目￣１１ｔ．ｌｔ务 设施，并对社区服务项目进行管理。１７１前，随着人们生活水 平的不断提高，人们生存的基本需求也呈现出多样化、多层 次的状况，社区服务不能停留在只满足人们生存的基本需求 的水平上，要逐步弱化社区服务中心的行政职能，强化其服 务功能。针对目前经济社会发展的实际情况，应从满足社区 急需且居民容易接受的服务内容方面人手，除了充分发挥社 区在满足人们对治安、环保、保健、物业管理等方面需求的 功能外，应积极培育和完善社区在劳动就业和社会保障服 务、继续教育服务、家政服务等方面的功能。 （六）建立健全社区服务评估体系 社区服务可以采用项目管理的方式，根据广大社区居民 的需要，列出社区服务项目，应该根据这些服务项目的内容 和所产生的作用来对社区服务项目进行有效的评估。首先， 作为社区服务的主要投资方，为发展社区服务投入了大 量的资金，不管是一级（），还是二级 （地方），必须做到对投入的资金是否能够得到有效率 的、有效果的社区服务做出评估。其次，也必须保持一 定的资助水平。当出现高额的财政赤字的时候，不应该 削减社区服务的运作资金。资金的减少就意味着有效资源的 减少，而这更强调了资源使用的更高的效率。这时对社区服 务的效果也提出了更高的要求。第三，经济对社区服务的影 响也是巨大的，经济时刻影响着个体和家庭。当经济出现衰 落的时候，就会对社区服务提出更多的需求，尤其是一些弱 势群体。第四，社区居民关注本社区的社区服务成果，会对 这些服务成果进行仔细的检查，并提出自己的意见和看法。 第五，社区居民也关注资金对社区服务进行投入的使用 情况，毕竟社区服务的资金要合理使用并能达到预期的效 果。根据国外对社区服务评估体系的研究，可以看出，建立 社区服务评估体系，确保社区服务的质量，才能加快社区服 务的健康持续发展。 （责任编辑胡爱敏）
