２００８年第２９期 （总第１０５期） 现代企业文化 ＭＯＤＥＲＮ ＥＮＴＥＲＲＩＳ ＣＵＬＴＵＲＥ ＮＯ．２９，２００８ （ＣｕｍｕｌａｔｉｖｅｔｙＮＯ．１０５） 浅论我国社会保险制度 的立法完善 马赖 （北京首创科技投资有限公司，北京１０００８６） 摘要：随着我国改革的深入，社会保险制度呈现出复 互制约，保证基金的保值增值。 杂和多元化的局面，社会保险面临着突出的矛盾和挑战，现行 社会保险制度的缺陷日益突出。文章对我国社会保险制度的立 法完善做了探讨。 关键词：社会保险制度；改革；经济发展 （四）国家财政负担过重，保障能力差 目前，我国社会保险费用大部分遵循由国家、单位、个人 三方负责的原则，但其中国家、单位承担着较大比例。不少国 企和集体企业在转换经营机制时遇到极大的困难，经济效益出 现滑坡，基金收缴率很低，使得社会保险基金存在相当规模的 资金缺口，并有逐年扩大的趋势。社会保险基金在实际工作中 的能力十分脆弱。 一、社会保险韦０度概说 社会保险，是指国家通过立法建立的，旨在使劳动者在其 出现了混账管理、空账运行的情况。这样的保险基金保障未来 因年老、患病、生育、残疾、伤残、失业、死亡等原因而发生 三、我国社会保险立法的模式选择 生活困难时，能够从社会获得物质帮助的制度。 社会保险法是国家为维护社会稳定和经济发展，调整社会 社会保险制度在国家政治经济生活中具有非常重要的作用。 保险当事人之间权利义务关系，帮助公民抵御各种社会风险而 相应的，任何社会保险制度比较成熟的国家，都是通过社会保 制定的各种法律规范的总称。作为现代社会保障制度核心运行 险立法，使社会保险制度得以确立；通过社会保险法的实施，方式的社会保险法，除了具有社会保障的一般功能外，还有自 使社会保险制度得以规范；通过社会保险法的修改，使社会保 己独特的功能。表现在：第一，保障劳动者基本生活，维护社 险制度得以完善。而目前社会最集中关注的就是社会保险立法 会安定，促进经济发展；第二，调节经济运行，在一定程度上 的模式。 调节供给和需求，缓解通货膨胀；第三，社会保险机构利用保 （一）社会保险的各项具度应该以正式法律的形式体现 险费收取到保险金给付的时间差，将处于备用状态的保险基金 能有效地推动经济发展。 在我国，社会保险制度是社会保障制度的核心内容，是与 用于投资，从总量上为社会生产提供了巨大稳定的资金来源， 市场经济相配套的一项重要社会经济制度，’它的建立与完善直 接关系到我国市场经济的完善和全体社会成员的切身利益。 对这样一项事关国计民生的重要制度，应该由国家立法机关以 二、我国社会保险制度面对的形势和不足 随着我国改革的深入，社会保险制度呈现出复杂和多 法律的形式加以规范，从而体现出其内容上的重要和程序上的 元化的局面，社会保险面临着突出的矛盾和挑战，现行社会保 公正，确保所制定出来的规则公允、科学、合理。险制度的缺陷日益突出，主要表现在： （一）社会保险立法水平较低，法规不健全 一而我国现有的社会保险立法都是以行政性文件出现的，至 今没有一部专门性的社会保险法律。这与社会保险制度在我国 就我国社会保险制度的发展来看，社会保险制度显示出的 社会生活中的地位是很不相称的。社会保险的各项制度关乎国 个基本特点就是主导。到目前为止，我国已有的社会保险 计民生，其内容早已超出了国家行政管理的范畴，由行政机关 立法有的是以行规的形式出现的，有的是以部委规 以行规、行政规章的形式对其加以规范，有可能使行政权 章形式出现的，而没有一项是以国家法律形式出现的，这给社 侵害到立法权。并出现以下几点后果：一是由于没有立法机关 会保险的基础管理工作带来了很大的负面影响。 （二）社会保险的覆盖面窄，社会化程度低 制定法律的严格程序，造成随意性大，缺乏严肃性和稳定性； 二是由于法律条文用语不规范，难以准确表达立法精神；三是 我国社会保险制度现行的改革主要是针对城镇企事业单位 由于立法层次低，法律效力相对较低，约束力差，难以达到有 职工，部分包括国家机关及其工作人员。其他经济成分中的劳 效规范人们行为的目的。动者的社会保险没有纳入进去，至于城市农民劳务工、外派劳 务工的社会保险制度更是不完善。由于缺少相关法律作依据， 社会保险在一些非公有制企业、外资企业中仍形同虚设，起不 到应有的保障作用。 （三）社会保险基金管理水平低，监督不力 可见，我国的社会保险立法应尽量、尽快地采用正式法律 的形式，以提高社会保险的立法层次，加强其规范性和强制力。 （二）我国的社会保险立法应采用单项立法 到目前为止，我国社会保险的主要立法有（佚业保险条侈 （１９９９年）、《 会保险费征缴暂行条例》（１９９９年）、《企业职 （１９９４年］、《工伤保险条例》 （２００３ 由于社会保险基金监督的滞后，社会保险基金得不到 工生育保险试行办法》，关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》 科学合理的管理，保险基金在征集、管理、运营三个环节上， 年）、《无法真正做到各司其职，也无法实现三者之间的相互监督、相 一（１９９７年）、《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》 （１９９７年）等。之所以采用这种分散型立法模式，是因为：我国 ８６一 的经济改革是逐步推进的，人们对社会保险项目的需求有 可适当补充，以体现保障水平的差别性，并在最低限度内使现 先后之别，我国的社会保险立法不可能一蹴而就。而且，各项 收现付社会保险模式能够运行。第二层次，农村个人强制储蓄 社会保险制度之间存在较大差异，立法原则有别，实施范围不 养老保险计划。该层次是整个农村社会养老保险的主干，是基 尽相同，筹资方式各有特点，成熟程度存在差异。并就立法技 本养老保险的深化，为农村老年人提高更多的生活保障，特点 术而言，制定综合性的法律远比制定内容较为单一的法律困难。 在于采取“个人账户”的完全积累模式，强调农村劳动者的个 由于近十几年来我国的社会保险立法一直采用制定单行法规的 人责任。第三层次，以商业保险形式出现的个人自愿养老保险 方式，积累了相当的经验，这就为社会保险单行法律的制定打 计划。该层次主要为满足收入较高的农村劳动人口的更高层次 下了良好的基础。 的养老需要而设计，属自愿形式，保险费完全自负，国家可给 以上三个层次构成整个农村社会养老保险制度，兼顾了 综上所述，我国社会保险立法在目前应采用由国家立法机 予某些税收优惠，采用完全积累模式。 关制定各项目单行法律的模式，这样既可满足社会保险事业发 展的要求，又能克服现行社会保险立法存在的许多弊端。 四、完善我国现行社会保险制度的思路和建议 根据上文所述，我国社会保险制度应该进行单项立法，以 下仅针对养老、医疗和失业保险制度提出笔者不成熟的完善思 路和建议。 （一）完善养老保险制度 由于城乡经济发展水平的差别，在一定历史阶段，城乡养 老保险必须分别立法，但同时又要考虑在法律规定上的衔接与 渐进，以便日后能合并立法。 １．建立多元化的城镇养老保险法律制度。随着我国近几年 经济的转型，就业人口原有的分布格局被打破。国家机关 大规模的精简机构使得很大一部分原机关工作人员流入社会， 如果统账结合的养老保险法律制度仅在企业内实施，则这一部 分分流人员将面临失去原工作期间应获得的养老金权益的问题。 以下主要就公务员养老保险法律制度进行重新设计的必要性和 可行性进行阐述： （１）现行公务员养老保险制度给国家财政造 成沉重负担。公务员养老保险制度与中国传统的企业养老保险 有所不同，我国机关工作人员的养老金完全来自于国家财政， 每年根据支付退休费的实际需要列预算支付，加上退休待 遇逐年提高，因此养老金的支付是逐年递增，这势必增加了国 家的财政负担，从而影响国民经济持续快速发展。 （２）人才的 合理配置和流动是社会主义市场经济的客观要求，将公务员纳 入城镇统一的养老保险体系中有利于建立劳动力正常流动的机 制。如果没有一体化的养老保险制度的支撑，就不能顺利解决 不同性质单位人员的养老保险待遇的衔接问题，不利于劳动力 资源的流动和合理配置。 （３）建立健全新的公务员养老保险法 律制度也是配合国家机关人事改革的重要步骤。与传统的干部 人事制度相比，公务员制度逐渐倾向于公平竞争、择优录取， 不仅不存在终身制问题，而且与企业职工一样存在着失业风险。 因此，如果公务员的养老金仍由国家财政统一划拨，无基金积 累，那么当公务员另谋职业后其在原单位工作期间拟应获得的 养老金权益该如何兑现呢？所以，如果现行公务员养老不 进行改革，则不利于人事改革的顺利进行。 （４）公务员的工资 收入相对较高。将公务员纳入统一的养老保险系统，实行社会 统筹与个人账户相结合模式，并由公务员自己承担一部分交费 责任，不会对公务员的工资收入水平造成太大冲击，因此，将 养老保险覆盖面扩大到公务员是可行的。 ２．建立多层次的农村养老保险法律制度。与城镇社会养老 保险的多支柱基本模式相适应，建议农村社会养老保险制度也 应有三个层次构成：第一层次，覆盖全国城乡统一的法定基本 养老保险计划。其特点为保障层次低但范围广：凡中国公民都 有权利享受，保障公民在老年阶段的最基本生活需求。保险费 主要来源于国家税收，部分经济较发达的农村，有能力的集体 “公平”和“效率”，把长期排斥在基本保障之外的农民纳入了 社会保险的范围，同时又不会影响城市社会养老保险的水平。 （二）完善医疗保险制度 尽管各级卫生管理部门对这项工作十分重视并付出了很大 努力，但是在推进基本医疗保险制度的改革中还存在着很多的 问题，同时在实际操作中还存在着明显的地区差别和行业差别。 建议具体应从以下几个方面加以完善： （１）建立适合中国国情 的基本医疗保险模式，我们所推行的基本医疗保险制度反映出 国家社会保险的强制性特征和权利与义务的统一，即保险费由 单位和个人共同缴纳，这种分担机制体现了必须承担的保 障公民基本医疗权利的责任以及个人也必须承担的相应的经济 责任。 （２）健全机制，规范管理，加强监督。统账结合的费用 筹集模式要求在实际操作中，要建立有效合理的服务、管理和 监督机制，以保证这一制度的实施。要健全统筹基金的监督机 制，强化基金的监督管理。统筹基金和个人账户要划定各自支 付范围，分别核算，不得相互挤占。基金的使用要以收定支， 收支平衡。建立社会保险经办机构各项财务制度，设立由有关 专家参加的基金监督组织。统筹金报销封顶，有条件的企业交 补充保险金，鼓励发展商业保险，实行满足多层次需求的医疗 保障制度。 （３）扩大受保覆盖面，统一管理。职工基本医疗保 险必须覆盖城镇所有用人单位和职工，包括机关、事业单位、 城镇国有、非国有企业。打破公费和劳保界限。在城镇全体职 工的覆盖范围内实行统一制度、统一、统一待遇、统一社 会化管理。 （４）强化医疗服务管理，加快医药卫生改革： 确定的医药卫生改革包括“保、医、药”三项制度 改革，必须把这三者有机结合起来，相互配套，同步推进。 （三）完善失业保险制度 要完善我国失业保险法律制度，更好的发挥失业保险制度 的功能，应考虑以下几个问题： （１）逐步扩大失业保险制度的 适用范围。失业保险的对象应当包括各种劳动者。条件成熟时， 应考虑将国家公务员、各种社会团体工作人员，以及目前未纳 入失业保险范围的各种企业职工、个体工商户及其雇工均纳入 保险范围。 （２）适当提高失业保险金的给付标准。在计发失业 保险金的标准上，适当考虑与失业人员失业前的基本工资挂钩， 而不是一律的按低于最低工资标准、高于城市居民最低生活保 障水平来计发。 （３）充分发挥失业保险的促进就业功能。保障 失业人员的基本生活、促进其再就业，是建立失业保险制度的 根本目的。我国在建立和完善失业保险制度中，应当将失业保 险工作的重点逐步转移到广开就业门路，积极促进就业上来， 更加重视促进再就业在失业保险制度中的功能，国家应采取积 极的和各种优惠措施，大力发展有利于安排劳动者就业的第 三产业、中小型企业和非公有经济，鼓励劳动者从事社区服务 业，对失业人员自谋职业者，应给予各种优惠（下转第１１７页） 一８７— 粗，制定的考核标准各不相同，考核标准不规范、未量化，实 四、水电集团公司各单位对“以人为本”管理理 际考评难以操作，考评结果精度不高，考评工作客观上流于形 念的实践和探索 １．加大继续教育力度，培养扎根企业人才。水电四局充分 式。其次，考评结果与职务晋升相脱节。导致“大锅饭”在企 业内部盛行，不能真正发挥考核的激励作用。 一利用培训的重要途径、结合企业长远规划，一方面弥补人才流 ２．薪酬分配和福利凸显弊端。薪酬分配是施工企业的 失缺口，另一方面提高企业管理和技术人员的业务水平，以加 件大事，关系到每位员工的切身利益和忠诚感的树立，分配 强人才储备。每年通过择优考试在全局优秀青年职工和职工子 欠合理会挫伤积极性。薪酬分配和福利大多都是采取行政 女中选拔一批人员到西安理工大学、三峡大学学习水工、机械、 措施进行实施，员工的福利待遇缺乏有效监督，随意和变相截 电气等工程急需的专业，稳定人才队伍。 留各种奖金的现象还普遍存在。 ２．落实“三留人”，努力营造拴心留人的良好环境。 ３．员工内部流动不畅，人才难尽其用。这是水电施工企业 水电四局采取一系列优惠措施吸引大专院校毕业生，一是一次 与其他企业相比，在用工方面存在的突出问题。一是大中专毕 性发给安家费，对到项目点报到的大学生在住房安排、生活学 业生参加工作后一般仍采取组织安排的做法，走上工作岗位后， 习工作单位调动等方面给予优惠；二是实施专业总工程师、专 基本上是一“上”定终身，即使个别员工经过自学成才或自培， 业工程师制度，对于被聘为“专总“的优秀工程技术人员依据 也难以如愿。二是项目施工流动性大，一个项目结束后部分员 绩效考核兑现津贴；三是每年召开科技大会，表彰全局的优秀 工暂时失业，如要及时上岗，需要花费很大的气力。 技术干部；四是帮助员工在岗位成材，在万家寨、三峡、小湾 ４．人事管理工作缺乏创新机制。现在的人事管理工作在一 等工地举办学历教育培训班，五是对取得“全国一级建造师” 定程度上仍停滞在传统管理的模式之上，尚未使用先进的管理 的专业技术人才给予奖励；六是工程局和五分局采取竞争上岗 手段进行管理。 机制，对国外项目、机关部门人员进行招聘，激发员工积极进 ５．情感管理较薄弱，对待员工的工作方式方法生硬，不能 取；七是五分局对部分部门专业技术人员采取岗位轮换举措， 做到一视同仁，缺乏阳光，缺乏民主作风。 从多个方面开发复合性人才。 三、贯彻“以人为本”的人才理念的思路与对策 ３．在国际人才选拔使用上敢于打破常规，大胆使用。在日 水电施工具有施工环境的艰苦性、工作地点的流动性等特 益激烈的市场竞争中牢固树立“人才”是第一资源的观念，把 点，贯彻“以人为本”的人才理念需要做很多工作，主要体现 人才工作摆上战略位置，为做大做强国际工程，推动企业跨越 在以下几个方面： 式发展奠定坚实的人力资源基础。对有发展潜力的年轻干部， １．转变领导的思想观念，真正树立人力资源是第一资源的 敢于破格提拔使用，在巴基斯坦帕特菲特渠道项目，孟加拉满 意识。 格拉特电厂场地项目、乌兹别克咸海拯救工程等项目的班子成 ２．提高员工的薪酬和福利待遇。优厚的福利待遇是稳定专 员中大多数由３Ｏ岁左右的年轻人组成。 业技术人员队伍、吸引人才、留住人才的关键所在。 ４．激励机制和情感温暖双管齐下。水电十三局采取鼓励人 ３．群众利益无小事，彻底解决员工的后顾之忧，如资助家 才干好事业，实行激励机制，以业绩论英雄，按贡献取报酬， 庭困难员工子女大学费用等举措，切实把员工的利益放在第一 较早推行项目班子任期薪金制，项目骨干人员与一般人员收入 位，创造安定团结的生产环境。 ４．创新人力资源管理方式，充分运用现代先进的管理手段 将人才开发、激励与绩效考核、员工职业生涯规划等有效结合， 激发他们的上进心。 ５．企业可以设立自学成才奖励办法和奖励基金等优惠措 施，鼓励员工自学成才，帮助员工实现“终身学习”。 ６．扩大激励覆盖面，做实绩效考评，从而为员工发展和晋 拉开差距，使工程骨干尽可能有较高的经济收入；二是真诚关 心，对在国外工作的技术和管理骨干，实行优惠，为其家 人、配偶探亲提供方便，作好家属安抚工作。 ５．试行人才市场定价机制，诚聘社会人才。水电七局采取 了市场化的选人方式，实行“一局两制”，高薪聘用紧缺人才。 “十年树木，百年树人”，人才培养具有长期性和艰巨性， 贯彻和落实“以人为本”是对传统管理方式的变革。“以人为 升提供重要依据。 本”是企业聚拢人才的科学管理体系和发展思路０进一步 ７．水电施工大多在深山峡谷，施工工地环境艰苦，员工的 思想，落实“以人为本”的发展理念，采取事业留人、待遇留 休闲娱乐方式单一，为加快施工进度，影响了员工的正常休假 人、感情留人的管理措施，水电施工企业必将焕发出勃勃生机。 休息，应最大限度保障员工的休息休假权利。 参考文献 （上接第８７页）。通过各种措施的落实，实现失业人员的再 就业。 ［１］赖达清．社会保障法——保障公民生存权利的法律形式 ［Ｍ］．四川人民出版社，２００３． 五、结语 一个国家的经济是否发展，社会是否稳定受制于多种因素， ［２１－Ｙ４－￣成．社会保障学［Ｍ】．商务印书馆，２０００． ［３】余卫明．社会保险立法的模式选择Ⅱ］．河北法学，２００３， （５） ． ［４】刘寿昌，匡爱民．社会保障法［Ｍ】．江西人民出版社， ２００４． 但社会保险体系是否健全、社会保险法制是否完善是其中最重 要的因素之一。经过多年的探索和实践，中国特色的社会保险 体系框架已经初步形成。进一步加快完善社会保险体系，是中 国全面推进小康社会建设的一项重要任务。只有如此，在 未来的岁月里，中国人民才能进一步从国家的发展进步中获益， 并享有更丰厚的物质文明成果。 【５］刘燕生．社会保障的起源、发展和道路选择［Ｍ］．法律出 版社。２００１． ［６］Ｗｉｌｌｉａｍ Ｂｅｖｅｒｉｄｇｅ：Ｓｏｃｉａｌ Ｉｎｓｕｒａｎｃｅ ａｎｄ Ａｌｌｉｅｄ Ｓｅｒｖｉｃｅｓ Ｒｅｐｏｒｔ． 一１】７一
