研究Ｊ资源国土 Ｌ Ａ Ｎ Ｄ＆Ｒ Ｅ Ｓ Ｏ Ｕ Ｒ Ｃ Ｅ Ｓ 存量建设用地的界定与特点 存量建设用地的概念是国土资 地收益要兼顾原使用人、所有人、 社会资本等多方利益。 地方的空心村、村内空闲用地比重 达１０％～１５％。有学者估算，目前农 源部在《关于开展全国城镇存量建 设用地情况专项调查工作的紧急通 村居民点闲置规模达到１８５～２８５万公 存量建设用地利用中的问题 改革开放以来，随着各项建设 活动全面开展，特别是工业化、城 顷。 知》中提出的，该文件将存量建设 用地分为闲置土地、空闲土地和批 ４．城市用地结构不尽合理。城 市土地利用格局不合理，工业用地 而未供土地。但是这个分类是从行 政管理的角度，而非土地实际利用 状态来界定存量建设用地的概念， 因此，有学者指出存量建设用地是 指在现有建设用地范围内，由于自 然因素或经济活动所造成的闲置未 利用或利用不充分，不能充分体现 土地利用价值，具有潜在开发利用 价值的宗地。存量建设用地具体内 涵包括两个方面，一是从土地利用 实际状态出发，确定其是否被充分 利用，二是考虑地上附着物功能价 值是否被体现。通过对存量建设用 地内涵的重新界定，可将存量建设 用地分为空地、非空地中的部分利 用土地与未充分利用土地三类。 与新增建设用地相比，存量建 设用地在土地占有、开发、处置、 收益等多个方面，存在较大差异： 一是在土地占有上，法律规定只能 由组织进行新增建设用地的转 用和征收，而存量建设用地则分散 在各土地使用权人手中；二是在土 地开发上，新增建设用地开发建设 的产权单一且清晰，而存量建设用 地由于存在转让、开发、破产等多 种遗留原因，权利关系较为复杂； 三是在土地处置上，新增建设用地 处置权被掌握，而存量建设用 地使用权掌握在土地使用者手上， 拥有二次转让和处置的权利， 不仅无权干涉，还有义务积极保护 土地使用权人的各项权益；四是在 土地收益上，新增建设用地出让收 益由支配，而存量建设用地土 ５２ 国土资源２０１５年３Ｙｌ号 镇化相继步入快速发展阶段后，我 国建设用地规模迅速增加，以外延 扩张为主要特点的建设活动带来了 不容忽视的土地利用粗放和用地格 局失序问题。 １．土地利用效率不高。目前， 我国的城市建设用地开发强度、土 地投资强度都偏低，特别是工业用 地产出率更是明显低于发达国家水 平，以产出率较高的上海为例， ２０１０年产出为１３．４亿元／平方公里， 仅为上世纪８０年代纽约和东京的 １／３和１／７。￣２００４年深圳每平方公里 工业用地产出率大约只是纽约、芝 加哥、大阪和横滨的１／３，东京的 １／５。全国工业项目用地容积率仅为 ０．３～０．６，远远低于发达国家水平。 ２．城镇建设用地面积增加过 快。伴随着城市化的过程，土地的 使用应更集约，但是我们国家的土 地城镇化速度快于人口城镇化， ２０００—２０１０年间，人均城镇工矿用地 面积从１３０平方米上升到１４２平方 米，城市建成区人口密度下降，从 每平方公里７７００人下降到７０００人。 近年来，新城、新区数量增加， “鬼城”频现，单位ＧＤＰ和固定资 ３．农村土地闲置状况比较严 重。农村建设用地利用效率普遍较 ０年，大规模农村人口 减少，反而增加了２００万公顷。农村 人均建设用地面积居高不下，一些 比例偏高，２０１０年全国城镇存量用 地中工业用地比例高达２６％，珠三 角、长三角等一些制造业发达地区 工业用地比例超过４０％，个别地区 甚至超过５０％，而国外工业用地平 均占比仅为１５％～１７％。近年来，工 矿仓储用地供应比例进一步提高， ２０１２年、２０１３年国有建设用地供应 中工矿仓储用地占分别比达到了 ２９．５％和２８．８％。 存量建设用地开发中应坚持 的三项原则 存量建设用地的开发利用，牵 涉多方利益，开发难度大，而且还 要避免传统土地开发模式下的种种 弊端，因此，在存量建设用地开发 中，要按照城镇化工作会议精 神，进一步创新工作思路，坚持利 益共享、主导、以人为本这三 项基本原则。 １．存量建设用地开发应坚持利 益共享原则。存量与增量建设用地 产权现状差异决定了，仍用强制低 价征收那套办法，不仅行不通，反 而会激发更大量的社会矛盾。因 此，存量建设用地开发中必须要有 新思路，应坚持合作共赢的原则， 构建原使用权人、社会资本、集体 组织、公共利益等利益共享的机 制。 ２．存量建设用地开发应坚持政 府主导原则。由于存量建设用地产 权关系复杂， 单靠社会力量很难全 面推动存量建设用地开发，因此， 必须发挥主导作用，创新存量 产投资规模增长的新增建设用地消 耗过高，低密度、分散化态势明 显。低，２００１—２０１转移进城，农村建设用地不但没有
