国内外流域生态补偿经验对珠江——西江流域的启示

吴世韶;徐灿清

【摘 要】通过对国内外生态补偿的成功案例进行深入剖析与评述,探讨流域生态补偿的成功经验,建议通过财税、 补偿渠道以及实施补偿等途径来对珠江—西江流域经济带的生态补偿机制进行建设.同时,立足\"以人为本\"的理念,拓宽流域内的生态补偿方式,为珠江—西江流域的生态补偿筹措到更多的资金. 【期刊名称】《柳州职业技术学院学报》 【年(卷),期】2017(017)003 【总页数】5页(P5-9)

【关键词】珠江—西江流域;生态补偿;机制建设 【作 者】吴世韶;徐灿清

【作者单位】广西师范大学, 广西 桂林 1006;广西师范大学, 广西 桂林 1006 【正文语种】中 文 【中图分类】X321

进入二十一世纪以来，我国改革开放的步伐不断加快、改革开放的程度也不断深化，随之，我国在国家、社会层面都日益重视环境的保护与恢复，当前的环境保护已经上升到国家层面的战略高度，成为权衡我国可持续发展的一个重要因素。 从理论与实践来看，我国还处于生态补偿机制的初步探索阶段，尚未具备可借鉴的实践经验，没有形成成熟的理论成果；从社会经济发展来说，流域生态补偿是保护流域生态环境、使流域经济社会可持续发展的重要手段；从社会认同感来看，对珠

江—西江流域的生态补偿研究可以加大人们对流域生态补偿工作的重视程度；从生态补偿的实施角度来说，流域生态补偿可以为珠江—西江流域当前的治污与环保工作筹集到更多的资金，缓解污染治理与环境保护的资金短缺问题。

流域生态补偿的“本质是直接面向流域利益相关者的生态环境综合补偿，以流域为单位实施生态治理。”[1]3-4本文通过对桂粤特别合作试验区重点打造的珠江—西江经济带的流域生态补偿机制进行研究，既可以为缓解珠江—西江流域污染治理与环境保护的资金短缺问题建言献策，促进桂粤经济带的经济发展，也通过对我国流域生态补偿机制建设的探索，为其他地区的流域生态补偿实践提供经验借鉴。 1.广东东江流域的生态补偿举措

为了保护与改善东江流域的水质及整个流域的生态环境，根据该流域的生态现状，广东省建立了一系列保护流域生态以及对流域的生态保护进行补偿的机制。从上世纪90年代初开始，广东每年都投入一定的资金来保护与改善东江流域的生态环境。自1992年至今，广东每年为保护东江流域的水质专门投入经费4000万；流域上游的水电公司每年从所收取的电费中抽出200万元投入到库区保持水土与绿化环境的工作中。在东江源头河源市，广东省通过经济建设专项资金投入与财政转移支付的形式对源头的生态保护主体进行资金支持。自1995年至2002年，广东对河源市的经济建设经费投入从每年两千万元至三千万元不等。从1999年到2004年，广东从财政上对河源市的转移支付总计达到40余亿元。[2]18-19 2.浙江小流域的生态补偿探索

浙江东阳市和义乌市协议规定金华江下游的横锦水库的永久使用权归义乌市所有。东阳和义乌把市场机制引入到流域水库的开发利用管理中来，是一种跨区域合作管理流域的有益探索。浙江的其他地方，如宁海、临安、德清等，在流域生态补偿实践中建立了“异地开发补偿”的制度机制，明文规定流域上游应进行大刀阔斧的招商引资，并用由此得来的税利给予上游生态补贴。处于流域源头的金华市不仅在下

游进行异地开发，还在其源头设立了“金磐（磐安县）扶贫经济开发区”生产用地，大力支持该生产用地的基础设施建设，建立健全扶贫开发地区的制度规范。 3.福建三大流域的生态补偿建设实践

在福建的生态补偿建设中，比较典型的要数九龙江、晋江以及闽江这三个流域的补偿机制实践。如图1，2005年至2010年间，福州市逐年增加对闽江上游地区的南平市以及三明市的生态保护补偿资金，而南平市与三明市自身也每年增加相应的资金与福州市的财政资金配套使用。其中福州市财政拨付资金每年增加一千万元，而南平和三明市自身则分别每年增加500万元，这样每年就有2000万元的资金来支持这三大流域的生态补偿机制建设。这笔资金由福建省设立的专门机构依据“专项资金”拨付办法进行管理。所拨付的资金主要用于对这三大流域的水源保护以及流域污染整治工程。

在国际范围的生态补偿实例中，比较典型的国家有美国、德国以及哥斯达黎加、墨西哥、厄瓜多尔等部分发展中国家，具体如下所述。 （一）德国易北河流域生态补偿机制的成功实例

德国在易北河流域通过从经济发达地区直接向经济落后地区进行财政转移来实行流域生态补偿，并取得了非常好的成效。易北河横跨捷克和德国，其上游位于捷克境内。上世纪90年代后，两国协议建立双边合作组织，规定两国要齐心协力对易北河的生态环境进行治理。“德国根据协议规定，在易北河沿岸修建了7个国家级公园，并利用补贴研究经费、财政拨付排污费以及敦促流域下游地区向上游进行经济补偿的方式来为易北河的整治筹集资金。仅2000年，德国就向捷克支付了900万马克的生产生活污水处理厂房建设费用。”[1]17-18通过界的合作与努力，易北河上游的水质有了很大的改善，基本上可以达到饮用水的要求，流域的社会经济效益也显著提高。

（二）美国流域生态补偿机制的成功实践

在美国，承担了大部分的流域生态补偿的资金，并使流域下游收益地区的和居民交付一定的税费，用这些资金来补偿上游地区的生态保护群体。美国流域生态补偿成功模式的代表性实例在于纽约市和Catskills流域所进行的清洁供水交易操作，纽约市用投资环保的形式来有偿使用流域上游的生态服务系统。在作出决策后，税务部门明确了流域内利用水资源与保护流域生态环境的责任，利用向水资源用户征收税费、发行国债及信托基金等多种渠道来筹措用于补偿流域上游生态保护主体的经费，激发相关主体运用科学有效的方法来开展流域生态环境保护工作的热情，提高流域水质，改善Catskills流域的生态环境。 （三）发展中国家流域生态补偿机制建设成效

尽管流域生态补偿实践在发达国家应用得比较普遍，然而在发展中国家也有成功的典型。譬如，哥斯达黎加建立了其他任何国家都无法媲美的“生态服务付费”机制。由于水源不足，使得哥斯达黎加的环球能源公司无法正常地进行生产。因此，为了保证生产用水量的正常供应，环球能源公司根据一公顷十八美元的支付标准向极力支持“生态服务体系”的国家林业基金交付费用。国家林业基金在能源公司交付资金的基础上额外再加30美元，用来补贴上游私有土地拥有者，以促使这些土地拥有者在其土地上植树造林、从事可持续的林业生产以达到保护林地、保护水土的目的。

除哥斯达黎加以外，哥伦比亚、墨西哥等发展中国家也在自身的生态环境现状以及本国总体国情的基础上，建立了相对应的有偿生态服务系统，并取得了比较好的成效。

（一）我国流域生态补偿实践的问题

我国曾在国家层面、省区层面、市级层面以及流域层面等多个层次进行生态补偿实践。由于我国的生态补偿工作尚不成熟，曾经在浙江、福建以及广东地区采用水权交易、用者付费以及异地开发等方式来进行，这些方式基本上通过地方的财政转移

或间的谈判来实现。但是，珠江—西江流域沿岸省市尤其是上游地区的经济发展水平较低，要想进行流域生态补偿，可谓心有余而力不足。因此，对珠江—西江流域的生态补偿应采用市场化的方法，采取用者付费、受益者补偿等有偿使用流域资源的市场化手段。总的来说，我国流域生态补偿存在的问题是补偿资金主要依靠的支付或安排，干预过多。因此，在流域生态补偿过程中，受偿者与补偿需求者不相符的困境极为常见，生态保护与经济发展相矛盾的情况频现，不能把生态补偿落实到位。

（二）国外跨流域生态补偿实践的经验

首先，通过上述对国外生态补偿实例的分析可以看出，这些国家是根据各自实际情况而采取了与市场相结合的方法来开展自身的流域生态补偿工作的。在珠江—西江流域的生态补偿工程上，应该结合桂粤两地的实际有选择地、理性地借鉴国外在补偿工作上的主动态度，适当放松对市场的监管，充分发挥市场自我调节的作用，调动补偿者与受偿者双方的积极性，从而促进流域生态补偿工作的开展。 其次，国外的生态补偿工作还注重对跨流域的生态补偿标准建立的探究。在生态补偿过程中，明确的补偿标准必不可少。因而，在开展珠江—西江流域生态补偿工作的过程中，必须要为制定科学合理的生态补偿标准以及补偿价格做出积极的探索。 （一）完善生态补偿的财税 1.调整和完善相关税种

在我国已有的税种中，资源税可以对流域的生态环境资源进行调节，因此完善这一税种对于珠江—西江流域生态补偿工作的开展具有积极的意义。完善资源税可以通过扩大征税范围、调节计税依据以及税率的调节这三种途径来实现。此外，还应该征收生态税。这对于调整珠江—西江流域的环境污染行为、筹集环保资金以及更好地实现对特定资源与环境的保护具有重大意义。 2.完善税收优惠措施

“税收优惠是国家对生产和消费者选择科学发展和理性消费模式的一种正面税收鼓励或间接财政援助。”[1]47-48完善税收优惠措施可以从企业所得税和这两个方面入手。首先，完善企业所得税的优惠措施。在珠江—西江流域的生态补偿工作的过程中，在计征企业所得税时，对于企业致力于节能减排、清洁环保生产技术与工具的研发上的投入、技术转让等环保型的活动可予以一定数额或一定比例的所得税优惠。其次，完善的优惠措施。在珠江—西江流域生态补偿中实施优惠措施对于增进企业对生态保护的意识具有重大意义。 3.建立生态补偿专项基金制度

推进珠江—西江流域的生态补偿建设应该建立起跨越粤桂两省区的流域生态补偿专项资金。一方面对流域上游地区为保护流域环境所遭受的损失进行货币与技术补偿；另一方面对下游地区因中上游造成的环境污染和丧失经济发展机会的群体予以货币补偿。流域内的生态补偿资金可以从国家财政、流域生态服务系统的受益者、社会非组织以及社会热心生态保护的热心人士等社会主体中筹措，对于筹措得来的流域生态补偿资金应由专门的管理机构进行统一管理与拨付使用。此外，还应该建立严格的专款专用申请与绩效考核评估制度来规范补偿经费的使用，杜绝滥用生态补偿资金的不良行为。 4.建立财政转移支付制度

财政转移支付是生态补偿中最为核心的方法，也是最为直接和相对简单的补偿渠道。在珠江—西江流域的生态补偿过程中，应该从桂粤两地用水地区的税收资金中抽出一部分留作生态补偿费用。当前，我国主要采取纵向转移支付这种单一的转移支付形式，而单一的纵向转移支付形式容易导致转移支付不透明问题的出现，同时这种支付模式的经济调节作用也不明显。在单一的纵向转移支付的前提下引入横向转移支付，可以很好地弥补财政支付的透明度问题，也可以更好地对经济进行调节。 （二）拓宽生态补偿的渠道

1.落实财政专项资金补偿

当前，我国生态补偿经费最主要的来源是直接转移支付，但是仅靠财政转移支付远远不能满足生态补偿的经费需求。对珠江—西江流域进行生态补偿，要从国外流域生态补偿的成功案例中吸取经验，借鉴以德国、美国为典型的欧美国家所采用的以主导的生态补偿方式。应该给为流域生态做出贡献而在一定程度上牺牲了自身利益的主体直接给予经济补偿；建立生态补偿基金制度，为保持与恢复生态工作提供持续稳定的基金；征收生态税，应该征收与环境有关的税收（绿色税）来污染物排放，对生态环境进行补偿；加强粤桂两地的合作，建立省际间的双边合作治理组织，实行区域转移支付。 2.重视企业的补偿支付

企业作为主要的市场主体，其日常生产运营耗水量巨大，同时又会产生大量的工业污水。因此，在流域生态补偿工作中，企业也应承担重要责任，理应为流域生态补偿提供资金支持。企业应该始终秉承“清洁生产”的价值取向，坚持“谁污染、谁付费”的补偿原则。对于难以避免或者是不能避免工业污染的情况，企业应该严格按照税法要求向税务部门缴纳相应的税款，增加生态补偿的资金来源；另外，企业的还应该对受到工业废弃物影响的周边居民给予相应的生产与生活补偿费用。当然，排污多的企业应该多承担补偿费用，对于排污少的企业则应该给予一定的补偿。 3.发挥民间团体与个人的补偿作用

改革开放以来，我国的各类社会组织获得了长足的发展，迄今已经形成一定的规模，所发挥的社会作用也日明显。随着经济社会的进步，人们的生活水平也大大的提高了，因此，应该倡导社会个人支持流域生态补偿工作，鼓励经济条件允许的社会个人为流域生态补偿工作捐款捐资，为生态补偿工作的顺利开展缓解资金压力。 （三）规范生态补偿实施流程 1.确定生态补偿范围

珠江—西江流域经济带涉及桂粤两省区十一个市，在确定流域生态补偿地域时必须统筹兼顾，广东广西应合作建立起跨省区的流域生态补偿模式，而不能仅仅补偿某一个省区，也不能仅仅局限于某几个城市。参照国家环保部在太湖、滇池流域所制定的规章，拟定流域生态补偿机制规划纲要，将珠江—西江流域沿岸的城市都纳入补偿范围，改变目前桂粤两地各自治理、各自为战的局面。流域上游地区需要投入巨大的成本，甚至牺牲当地经济发展保护来改善流域生态环境。因此，珠江—西江流域经济带生态补偿主体的范围应该往流域上游地区拓宽。 2.制定生态补偿标准

由于珠江—西江流域跨越桂粤两省区，涉及多个城市，而两省区以及各城市的经济文化等各方面存在差异，因此需要在珠江—西江流域内构建间的协商机制，各地应该通过反复交流沟通来谋取一个相对合理的利益平衡点。首先，要根据治理污染的物资投入来确定相应的补偿金额；其次，根据经济发展差异来确定有差别的生态补偿比例；最后，应该把第三方评估机制引入到生态补偿标准的制定过程中。

3.生态补偿的实施

在实施对粤桂珠江—西江流域的生态补偿过程中，首先应该使补偿方式多样化。根据合作区经济与市场发展的需求综合运用现金、实物、技术、以及产业补偿等产业补偿方式，并逐渐侧重于采用技术、产业补偿这一类的“造血式”的方式来改变目前“输血式”的补偿方式。其次，流域生态补偿应严格按照既定的补偿范围与标准进行。在流域的生态补偿过程中根据流域内具体的实际情况来制定补偿标准与划分补偿范围，实施“分类、分等补偿”机制，做到因时、因地制宜。最后，规范流域补偿资金的使用。严格规定资金的补偿范围、完善补偿监管方式、建立补偿监管系统以及充分发挥审计监督作用，进而规范补偿资金的使用范围。

【相关文献】

[1]杨竑杰.太湖流域生态补偿机制研究[D].上海：上海交通大学，2012. [2]卢小志.华北地区跨流域生态补偿机制研究[D]河北：石家庄经济学院，2012. [3]刘桂环，陆军，王夏晖.中国生态补偿概览[M].中国环境出版社，2013.

[4]李远.流域生态补偿、污染赔偿与机制探索-以东江流域为例[M].经济管理出版社，2012.