专家・在线１ ＪＳＲＥ 太仓现代高效农业园区掠影 ●姜道远 一 营与家庭墓经喜营翥制度 曼。农户 的土地承包茗 喜经营裹权是 农户 。 会《决定》对土地承包经营权的流转又作 了进一步强调。党的明确规定， 家庭承包经营的基础，没有家庭承包经营 土地承包经营权的流转是家庭承包经营 两个途径：一是 制度，就没有土地承包经营权；没有土地 制度的内容之一；国家的法律法规明确， 高生产经营的 承包经营权，当然也就谈不上农村土地的 流转权及流转收益权是土地承包经营权 国家和地区发 流转 的权能之一。因此，任何把促进土地流转、 式：一个是以 家庭承包经营制度从来就没有排斥 发展土地规模经营与稳定家庭承包经营 场为基础的现 过土地流转。和省历来关于搞好农村 制度对立起来的认识都是错误的。 ｊ、韩、台、荷为 土地家庭承包经营的文件和法律法规在 发展模式。这两 强调稳定和完善家庭承包经营制度的同 ．二、土地流转的本质内涵 问题 对于土地承包经营权流转问题，关键 经营土地面积 时，都明确农民土地承包经营权可以合理 两个共同的特 流转。２００１年１２月３０曰下发的１８ 灰业微观主体； 号文件《关于做好农户承包地使用权流转 不在于可不可以流转，而在于谁流转、流 合作为基础的 工作的通知》和２００２年８月２９日通过、 转的途径是什么、流转收益归谁这三个问 ２００３年３月１日起施行的《农村土地承 题上。２００１年１８号文件和《农村土 建，准确地说是 包法》都明确：“通过家庭承包取得的土地 地承包法》都作出了明确回答：承包农户 砖。作为党的农 承包经营权可以依法采取转包、出租、互 是流转主体、主要通过市场机制流转、流 是以土地 换、转让或其它方式流转”。十七届三中全 转收益全部归承包农户。而在实践中，有 ｝ ｛专家・在线 摹，‘氟襄材馒ｌ鸯 一部分同志却自觉不自觉地认为基层政 ｉ、关ｆ发展ｔ地适度规 模经甜Ｕ－的条件和路径选择问题 营推进速度不快的主要原因是：“一免四 补”给人口非农化带来的负效应，高 效设施农业用地难的因素，农村金融 府或村集体经济组织是流转主体，主要通 过行政手段流转，流转收益除归承包农户 外，村集体组织也要拿一部分。其中尤以 小平同志说过，农村改革发展要有两 保障缺失等。实际上真正的原因还是应当 土地流转应通过市场机制流转还是通过 次飞跃，第一次是家庭承包经营，第二次 从城乡二元结构制度上去寻找，从农村市 行政手段流转的问题更为突出。 是规模经营。要求条件具备的地方推 场经济不健全的因素去寻找，从上面 所说的四个方面去寻找：市场经济以承认各种经济主体的产 进土地适度规模经营。梁保华指出，江苏统计口径的 权和利益为前提，以尊重价值规律为基 础，以竞争为主要机制进行资源《要素）的 配置，供求直接在市场上通过价格联系起 来，信号反映及时、灵敏。价格体现的经济 利益产生激励作用，使经济主体自动调节 生产与消费，并使创新成为他们内在的要 求。市场主体并多元化，能够降低和 分散决策风险。竞争规律将有效淘汰那些 浪费资源的经济主体。因而市场是配置社 会资源（生产要素）最有效的方法。历 来强调，要“发挥市场对资源配置的基础 性作用”。十七届三中全会《决定》明确指 出，要“建立健全土地承包经营权流转市 场”。 发展农业和农村经济必须确立社会 主义市场经济，发挥市场对资源（要 素）配置的基础性作用，首先必须明确产 权。因为市场经济是以明晰的（人格化的） 产权结构和多元化的、的经济主体 （产权主体）为前提的经济运行方式。明晰 的产权、无争议的产权边界是资源（要素） 进入市场进行优化配置的必备条件。土地 是农业最重要的资源（要素），土地资源必 须明晰产权、保障产权主体的合法权益、 通过市场进行优化配置，才能促进土地流 转，发展现代农业。十七届三中全会《决 定》赋予农民长久、充分而有保障的土地 承包经营权，把“产权明晰”列为农村土地 管理制度四大原则之首，要求做好农村土 地确权、登记、发证工作，建立土地承包经 营权流转市场，正是通过深化农村制度改 革，进～步确立社会主义市场经济， 发挥市场对土地资源配置的基础性作用， 促进土地流转，发展适度规模经营，建设 现代农业的重大战略部署。 江苏就是条件具备的地方。 城市化率较高，但农民工数量和失地农民 所谓条件具备，是指二、三产业发达， 数量较多，他们工作和生活在城市，却享 大多数农民实现非农就业，并有稳定的工 受不了城市居民的待遇，并没有成为城市 作岗位和收入来源，享受社会保障。具体 居民；江苏的小城镇早在上世纪８Ｏ年代 地说，促进土地流转，发展土地规模经营， 就曾因费孝通先生的著名论断而蜚声全 首先要抓好四件事：一是农村人口非农 国，但它吸纳农村转移人口的功能却未能 化。农民工问题和失地农民问题不解决， 得以更好发挥；江苏农村土地确权、登记、 农民身份未转变，农民不会轻易放弃自己 发证工作不仅未能“率先”，侵犯农民土地 安身立命之本——土地，土地规模经营就 承包经营权而引发的信访数量和群体性 无从下手；二是城镇化。不加快城镇化，农 事件也曾在全国是名列前茅的省份之一； 村人口转移不出去，人口非农化就是纸上 农村土地流转有形市场近年在部分地区 谈兵；三是明晰农村土地产权。农地要流 开始出现，但总体上是量少而不成气候， 转，作为流转主体的农民必须要有真正的 更谈不上健全规范。 产权，否则缺少了主体、产权边界模糊的 于是问题又回到了在江苏这样一个 土地流转，只能是无稽之谈；四是培育土 经济发达、农村劳动力转移较多的地区， 地流转市场。没有市场，就不能通过价格 推进土地流转，发展土地适度规模经 反映供求；缺少竞争，土地资源的配置就 营。工作的着力点应该放在哪儿？是放在 会低效。 统筹城乡发展，推进城镇化，尽快解决农 江苏是中国经济发达的省份，二、三 民工和失地农民问题，转移农村人口，完 产业发展迅速，农村劳动力转移速度快。 善农村土地产权制度，建立和规范农村土 据统计，２００７年末全省农村劳动力已有 地流转市场上，还是放在土地生产经营的 ６３ ３％转移到非农产业，不少地方农村已 招商引资，对承包农户的说服、动员、鼓 出现村庄空壳化、劳力老弱化、农业兼业 励，矛盾的协调处理等土地流转的具体组 化现象。省农林厅的一篇调研报告指出， 织实施上？改革开放的中国确立的是社会 江苏加快推进土地规模经营有八个方面 主义市场经济，农村土地流转、发展 的有利条件：大量农村劳动力农外稳定就 土地适度规模经营，必须在市场经济 业，高效农业规模化可观的投资收益，各 下运行，答案是前者，自然是肯定无疑的。 地出台了鼓励土地流转的优惠，农业 机械化水平不断提高，日益健全的社会化 四、如何认识农村土地股 服务，农村商品流通体系不断完善，劳动 份合作社的问题 力素质不断提高。但实际上我省土地适度 我省一些地方正在大力发展“农村土 规模经营水平与此并不相适应，２００７年 地股份合作社”，用这个形式推进土地规 底，土地适度规模经营面积只有４１８＿７万 模经营。各地的“土地股份合作社”，组建 亩，只占全省土地面积的６％左右。农林 形式多种多样，都可以算得上是土地规模 厅的这篇调研报告分析，土地适度规模经 经营。但能不能称得上是合作社，却应该 扛氟襄 绣Ｉ噶 专家・在线Ｊ ＩＳＲＥ 对照合作经济的本质特征具体分析。我分 份额都记入成员账户）是明晰的、可分割 股，就没有了“惠顾”，只是股份制经济；算 析，这种“农村土地股份合作社”大体可分 的。建立在这样一个产权制度基础上的合 惠顾就没有了股份，只是合作制经济。称 成三种类型：一是“民主管理型”。实行成 作社，决定了其成员之间的关系是平等互 “股份合作”名不副实。第三，《决定》在土 员民主管理下的理事会（理事长）负责制。 利的。合作社实行按惠顾额返还为主、资 地流转部分指出“有条件的地方可以 即由成员大会选举产生的理事会（理事 本报酬有限的盈余分配制度；４、民主管 发展专业大户、家庭农场、农民专业合作 长）按照成员大会的决策，负责合作社的 理，合作社的民主管理制度是体现为农民 社等规模经营主体”，意味着把以农地生 具体生产经营活动，或者理事会（理事长） 成员服务的宗旨、成员权利平等的原则和 产经营服务为内容的合作也纳入了专业 根据成员大会的决定聘任经理，经理在理 采用主要以惠顾额返还的盈余分配制度 事会（理事长）领导下，负责具体的生产经 的根本保障。《专业合作社法》规定的民主 营活动。合作社成员的承包地交给合作社 管理主要体现在：一是在决策机制上，实 统一生产经营，合作社盈余主要按成员土 行“一人一票”制。成员都享受一票基本决 地份额返还。部分成员可在合作社打工， 策权，出资额较多或惠顾额较大的成员可 打工工资在合作社生产经营成本中开支， 享受附加表决票，但附加表决票的总数不 不参与盈余分配；二是“民主管理下某企 得超过表决票总数的２０％，具体多少由 业（大户）成员承包经营型”。经成员大会 章程规定；二是在组织制度上，对合作社 决定，合作社的所有成员承包地交由某企 成员大会、成员代表大会、理事会、监事会 业（大户）成员承包经营。合作社理事会与 等的选举产生和职权界定上作了详细而 该企业成员签订承包经营合同，明确包括 明确的规定，以保证民主管理的实现。 保底分红在内的盈余分配方式以及其他 对照合作社的基本原则，上面所说的 双方权利与义务，重大问题由成员大会表 第三种类型，即“内股外租型”，其分配制 决决定；三是“内股外租型”。即在当地乡 度和管理制度都不符合合作经济的特征， 村领导和安排下，多个农民将成片承包地 只是多个农民成片承包土地的流转。而第 的承包经营权统一出租给某一企业（大 一、第二种类型则可以符合合作经济的四 户），由该企业（大户）自主经营。农民获 大主要特征，只要规范地加以完善并坚持 取土地租金收入，也可能受雇于该企业 实施，是一个通过合作经济（并非土地流 （大户）打工，领取打工工资。企业（大户） 转），实现土地规模经营的好形式。 作为经营成本支付土地租金和雇工工资， 对于规范的第一、二种类型的“土地 获取土地生产经营的全部利润。 股份合作社”。建议名称改为“农民土地合 合作经济不同于集体经济，也不同于 作社”或“农民农地合作社”。其原因：第 股份制经济，是一种的经济形态。合 一，农民以土地承包经营权入股存在两个 作经济的本质特征，最重要的是：１、以服 问题难以处理。一是农民的土地承包经营 务农民成员为宗旨。农民合作社以农民为 权可以入股，但不可以抵押、不可以偿债， 主体，以其成员为服务对象，坚持合作社 意味着它有分红的权利，却不承担偿债、 对成员服务不以盈利为目的的经营原则； 抵押的义务，与其他“股本”（如资金）权利 ２、进退自由。合作社是自愿和民主的经 不平等，算不上真正的“股本”；二是土地 济组织，坚持入社自愿，退社自由。其成员 承包经营权折价入股缺乏标准、难以操 资格具有开放性特征；３、权利平等，合作 作，常出现压低土地股价、损害农民土地 经济是成员联合所有制经济，承认私人财 权益的现象。如有的地方，每亩地只折价 产权，是在保障成员财产权基础上建立起 ５０００—１００００元，甚至只有１０００元。第 来的联合所有制经济。在合作社内部，各 二，“土地股份合作社”没有体现出“所有 个成员所拥有的财产份额（出资额、公积 者与惠顾者相统一、出资额与惠顾额相一 金份额、补助及他人捐赠形式的财产 致”的股份合作原则。农民的承包地算入 合作社的范围，突破了《专业合作社法》关 于专业合作社定义界定的合作范围。《决 定》并明确“抓紧完善法律法规和配套改 革”，说明我们可以把“土地合作”归并到 专业合作社。因此，农民将其承包地交给 合作社统一生产经营，可以视为农民成员 是合作社提供的土地生产经营活动全程 服务的利用者。农民农地合作社的定义可 以下为：农地合作社是指在保持农民土地 承包经营权不变的前提下，农民及其承包 地生产经营活动的服务者，以农地等生产 资料为纽带，在农业生产经营活动的全过 程自愿联合、民主管理，实行土地规模经 营的合作经济组织。 五、关于工商企业参与土 地规模经营问题 鉴于农业发展对资源环境和社会的 影响，世界上许多国家和地区对于工商企 业进入农业，都采取了相当谨慎的态度。 一般都只允许工商企业在农业的产前、产 后领域和产中的若干环节从事经营活动， 而对其进入农业的直接生产领域，则有严 格的。１９４６年日本实行土改并制定 法律，不仅严格禁止企业法人进入直接的 农业生产领域，规定非农业生产者不得拥 有农地，还规定农户拥有的土地面积不得 超过３公顷，出租的土地不得超过１公 顷。当１９６１年这部法律对此有所修改 时，日本的农业人Ｅｌ已降到占全国人１：３的 ２７％。二战后的韩国和也都曾立法禁 止企业和城市居民拥有农地，不允许企业 进入直接的农业生产领域，农民的剩余只 能由农民的自治组织获取和支配。这个规 定，日本在２００１年，在１９９９年，才 Ｅｆ专家・在线 ．．．． 。 兹差错 ｆｊ 通过修改法律予以废止，但对公司进入直 要动员和组织企业和城镇居民到农村租 会，并在实际工作中注意把握。 接的农业生产领域，仍有着一系列严格的 赁农户承包地；地方必须建立的种苗繁 我省农村土地流转面积较少，企业稚 。而在以农场规模大而著称的美国中 育、示范推广基地、发展设施农业等，应尽 赁农户承包地占比更小。对企业和墒 西部的九个州，至今也还有“禁止非家庭 量与现有农业示范场或国有农场结合，确 镇居民租赁农户承包地的是“ 提倡、不动员、不组织”，而不是“禁止” 性公司拥有农地和从事农业生产”的法律 实困难的，可小范围向农户租赁承包地，规定 、长期以来，拉美国家放松对企业公 但要严格按进行。 根据历史和国际的经验，如没有的强 司投资农业的管制。甚至鼓励公司投 《决定》指出：“有条件的地方可以发 力干预，要让农民轻易地把土地出租或掣 资农业。纵然这样对发展现代农业有一定 展专业大户、家庭农场、专业合作社等规 让掉，出现大量的流民，几乎是不可能的 成效，但却加剧了公司对土地的集中和垄 模经营主体”，专业大户、家庭农场都是家 对企业租赁农户承包地的规定是“ 断，而这不仅导致了农地分配不均，加剧 庭经营，专业合作社是以家庭经营为基础 得大面积、长时间”，而不是“小面积、短 了本土小农和农业企业的破产，农民贫困 的，因而《决定》强调的仍是土地流转 问”。因为“小面积、短时间”租赁农户承皂 失业等问题，激化了社会矛盾，而且导致 主要在农户问进行，仍然把公司企业排除 地的情况下，也不可能出现土地兼并、 了这些国家的农业生产结构过度向出口 在土地规模经营主体之外，仍然不提倡、 量流民涌入城市的现象。因此，只要我１『 导向型农业或利润较高的农产品生产倾 不动员、不组织工商企业和城镇居民到农 把握了“不提倡、不动员、不组织”和不“卡 斜，从而影响了粮食等大宗农产品生产的 村大面积、长时间租赁和经营农户承包 时间、大面积”这样的分寸，对工商企业过 发展，加剧了对国际市场的依赖。 ２００１年１８号文件和《农村土 地。 入土地规模经营问题，我们就能够做到．ｉｊ 工商企业进入土地规模经营，会给农 慎而稳妥地处理。其中的要害问题还是雪 地承包法》也对工商企业和城镇居民租赁 业生产带来崭新的理念和先进的技术，带 摆正的位子，厘清在推进土地通 农户承包地作出了一些规定：农村土 来资金和管理，促进现代农业的发展。但 度规模经营中的职责，承认、尊重并保瞎 地流转主要在农户之间进行；工商企业和 是更要防止人多地少的中国，在农村人口 农民土地产权主体的地位和权益，不包 城镇居民开发农业，应主要从事产前、产 大规模转移之前出现大资本排挤小农的 代替、强迫命令，着力在培育和构建有矛 后和“固荒”资源开发，采取公司加农户和 土地兼并现象的发生，而带来严重的社会 于土地流转的制度环境条件上实实在 订单农业方式带动农户发展产业化经营； 经济问题。因而对工商企业和城镇居 地下功夫。口 不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经 民租赁农户承包地的行为作了性规 ｆ作者系江苏省衣委原主任 营农户承包地；地方和基层组织也不 定。我们对的精神应当深刻地领 省农业经济学会名誉会长
