２０１４年第６期 ●审计监督 我国审计公告制度存在的问题和建议 Ｏ中南财经大学 景 莲 摘要：在阐述审计公告制度重要性的基础上，对我国审计公告制度的问题进行分析，提出相应的完善审计公告制度 的对策。 关键词：审计审计公告审计制度 中图分类号：Ｆ２３９ 西方国家早已普遍实行了审计公告制度，经验 成熟，审计性较强，审计公告的透明度高。与 国外相比，我国的审计公告制度正在探索阶段，存 在明显的不足，对审计公告制度相关领域的研究还 工具促使审计查出的问题得到纠正和落实的一项制 度。世界上许多国家都实行了审计公告制度，以增 强审计工作的透明度，增加社会公众的知情权。审 计公告制度的实行同时也是遏制和惩治的重要 工具，将行政监督、法律监督、社会监督紧密结合 起来。同时实行审计公告制度也是审计工作自身发 存在许多空白。所以我国迫切需要从法律制度、工 作制度等方面完善审计公告制度。 一、我国推行审计公告制度的必要性 展的需要，对审计人员的专业素质提出了更高的要 求，促进了审计质量的提高。 二、我国审计公告制度的现状 所谓审计公告制度，就是审计机关将审计结果 通过大众媒体向社会公开，利用社会监督这一 人财政，大部分市（州）、县（市）人员开支得不 到根本解决，主要依靠育林基金开支，育林基金变 相成了一些基层林业部门的行政事业经费开支， 单位分类改革及国有林场改革，将林业行政事业 经费纳入财政预算，保障林业部门履行职责的经 费需要。 “收费养人”现象严重，使育林基金没有发挥应有 的作用，一定程度上制约了林业可持续发展。 三、相关措施 ２．实行财政转移支付。对取消育林基金造成 的各地减收缺口，全部由县级财政负担比较困难， 育林资金减少的部分建议由和省级财政通过 转移支付来解决。 ３．加大对林业建设资金的投入。加大对种苗 培育、造林、森林抚育、森林病虫害预防和救治、 近年来，北京、广东、浙江、云南等十几个 省市已先后取消育林基金征收，使得这些地方林 业产业走在了全国的前列，林农收入大幅度提高。 吉林省作为森林资源大省，为加快林业企业转型， 促进林农和林业职工稳定增收，建议取消育林基 金征收，并结合全省实际，提出如下建议： １．完善经费保障。林业部门过去从育林 基金中列支的经费，今后应由同级财政预算解决。 各地、各级应按照、省《关于加快 林业改革发展若干的意见》要求，结合事业 森林防火和扑救、森林资源清查与监测、野生动 植物保护、林业科研与技术推广、林区道路维护 以及相关基础设施建设等财政支持力度，以弥补 育林基金停征后形成的资金缺口，确保林业健康 稳定地发展。 收稿日期：２０１４—０４—２５ 责任编辑：姜洪云 １３・ ・●审计监督 １９９４年颁布的《中华人民共和国审计法》第三 十六条规定，审计机关可以向有关部门通报或 者向社会公布审计结果，这是最早涉及国家审计公 告的法律条文。２００３年ｌ２月，审计署发布了《关 于防治非典专项资金和社会捐赠款物审计结果》，标 志着审计公告制度的正式实施。２０１０年９月，审计 署修订颁布了《国家审计准则》，该准则第五章审 计报告中的第四节为审计结果公布，以准则的形式 确立了审计公告制度。到２０１３年８月９日，审计署 共发布审计结果公告１７１个，其中２００３年ｌ份、 ２００４年７份、２００５年５份、２００６年７份、２００７年８ 份、２００８年１４份、２００９年１６份、２０１０年２４份、 ２０１１年３９份、２０１２年２７份、２０１３年２３份。 从以上内容可以看出，我国的审计公告制度虽 然起步较晚，但涉及的范围越来越广，完善程度也 不断增强，审计公告越来越频繁，越来越受到社会 公众关注。 三、当前我国审计公告制度存在的问题 （一）审计公告制度法律法规不健全 我国目前缺乏一部完整的、明确的法律法规对 审计公告制度做出强制性的规定。我国有关审计公 告制度的法律法规需要在实践中不断总结和完善， 逐步形成有中国特色的社会主义法律。 １．从法律的内容上来看，关于审计公告制度的 规定内容较粗，没有严格的规定。《审计法》规定： “审计机关可以向有关部门或者社会公布审计结 果。”这表明我国的审计公告工作并不是强制的，要 求并不明确，不公告也不会产生法律责任。审计署 制定的有关审计公告的规范性文件中的规定比较抽 象、简略，在实际操作中难以提供明确的依据。如 《审计机关公布审计结果准则》的条文规定中，并 没有确定公布审计结果的基本原则、适用范围、责 任、制裁措施、监督与救济等内容，有些事项虽然 有所涉及，但规定较为模糊，过于概括。这样不明 晰的规定就使得执行者可以根据自己对法律的理解 来作出判断，主观性很强。 ２．从立法层次上来看，审计署相继出台的《审 计机关公布审计结果准则》、《审计机关通报和公布 审计结果的规定》、《审计结果公告办理规定》、《审 计结果公告试行办法》等规范性文件均属于法律效 ・１４・ ２０１４年第６期 力和地位较低的部门规章，法律的权威性不够，制 约能力较弱。 （二）行政型的审计缺乏性 我国的审计属于行政型审计，一般受行政 部门委托向立法机关报告审计工作情况，造成了审 计公告缺乏性。 表１各审计模式下审计公告制度的特点 审计 国家 最高审计机关 批准权 程度 美国 责任署 责任署 基本公开 立法型 英国 国家审计署 国家审计署 基本公开 法国 审计 审计 基本公开 司法型 西班牙 审计 审计 基本公开 日本 会计检查院 会计检查院 基本公开 型 德国 联邦审计院 联邦审计院 基本公开 行政型 瑞典 国家审计局 国家审计局和议会 不充分 中国 国家审计署 审计机关和 不充分 从表１可以看出，立法型、司法型和型的 审计公告制度有较强的性，而行政型的审计公 告制度容易受到干涉，其审计公告信息的客观 性和真实性很难保证。但无论哪种审计模式，都有 优势和劣势，在审计公告制度完善的过程中，都是 以增加审计公告透明度为目标而努力的。而我国行 政的审计结果公告制度的特点是：审计结果公 告性较差，审计结果公告不完全由审计机关决 定，要先报送，最后才决定是否向社会公众报 告，公开程度较低。部门要考虑到社会稳定等 因素，有的审计结果不愿意审计机关公布，避免发 生混乱和不必要的麻烦，所以造成了我国的审计公 告不充分。 （三）审计公告制度的环境不完善 首先，部门干涉审计公告。一方面，法律 法规不规范，部门的很多领导干部干涉审计机 关公布审计内容和审计结果，还存在封建的轻民思 想，没认识到为公众服务的责任，审计公告的作用 微弱，社会公众得不到知情权、监督权和参与权。 另一方面，审计部门隶属于部门，缺乏相应的 性，在发布公告时会感到压力和阻力，遇到麻 烦。因为部门的干部认为审计公告会暴露自己 ２０１４年第６期 的问题，会有可能波及到自身，受到责任追究。 其次，被审计单位不愿意审计的内容和结果公 开。被审计单位不愿意把自己的隐私暴露在公众的 视线中，因为他们认为这样会给单位带来不利影响， 破坏了形象。被审计单位会配合审计人员的工作， 但是会要求审计人员不要把审计结果向社会公众公 告。所以，影响了审计公告的广泛性。 最后，社会公众对审计公告态度冷漠。一方面， 审计公告的内容多与企业以及单位的利益有关，关 于个人利益的审计非常少。因此，社会公众缺少了 知晓审计结果的动力和热情。另一方面，我国的公 民认为自己的力量很渺小，不能改变的决定， 根深蒂固的封建思想影响着我们，成为一种思维定 式，人们都缺乏表达意见的勇气和主人翁的精神。 这种漠不关心的态度阻碍了我国形成良好的社会环 境，推行审计公告制度也缺少了广大的民众基础。 （四）审计公告风险防范机制未完全建立 审计公告在披露被审计单位问题的同时，在一 定程度上会扩大审计公告风险。也就是说审计机关 是否公正客观地完成了自己的工作，披露被审计单 位的情况是否真实、及时，出具的审计建议等是否 合理，也要接受社会公众的监督。如果审计机关在 这些问题上处理不当，自身的素质不够高，就会给 审计人员带来更大的审计公告风险，影响审计机关 的形象。我国目前的审计公告风险防范机制较为脆 弱。在审计公告广泛实行的情况下，审计机关的工 作成果将面临国家法律和社会公众的共同检验。 （五）审计公告结果责任追究制度不健全 审计问责制是对审计发现问题的责任单位和责 任人实行处罚、整改等措施。审计公告后，如果缺 乏责任追究和信息反馈制度，不能落实责任，对整 改情况进行跟踪审计也会增加难度，披露的问题得 不到有效处理。公众对审计公告制度就会产生怀疑， 审计公告就会失去它的价值和权威性。以往部 门预算执行审计涉及的问题集中在挪用财政资金、 多申领财政资金、以拨作支、虚列支出以及收人、 支出、结余不够准确和资产反映不够完整。屡审屡 犯的情况导致社会公众对审计结果公告提出质疑， 人民群众参与审计结果公告的热情和关注度下降。 李金华审计长认为：“很多问题禁而不止，主要的原 ●审计监督 因就是没有落实责任。”从我国的现状可以看出，我 国的审计问责制还没有能够完全执行，没有配套的 法律法规作为基础，且问责主体局限于上级部门对 下级部门，审计问责也局限在只对有错责任问责， 而无作为者逃脱问责，集体意识不强，搭便车现象 屡见不鲜，这些问题都亟需解决。 四、对进一步完善我国审计公告制度的建议 （一）完善审计公告制度法律法规 明确审计公告制度法律法规的具体内容是完善 审计公告制度法律法规的关键。《审计法》中规定： 审计机关可以向有关部门通报或者向社会公布 审计结果。这样，公告审计结果的责任带有任意性， 需要修订《审计法》，对审计公告作出原则性规定。 将《审计法》中的“可以”公布改为“应当”或 “必须”公布，明确规定审计公告的主体、范围、 内容、方式、时间及原则。明确将审计公告作为审 计机关的一项义务，使其成为规范的法律。争取做 到可以对外公布的所有不涉及国家和商业秘密的审 计调查项目的审计结果，全部都面向社会公众公开。 （二）改变行政审计，创建符合我国特色 的审计模式 我国的行政审计下，审计机关是的一 个部门，过多地干涉审计结果，使审计实质上 是为利益服务，也就大大降低了审计监督的有 效性。因此必须改革我国的审计，增强性， 建立符合我国社会发展的审计模式。我国审计模式 的改革方向应是逐步于和各级地方， 将审计机关从机构中脱离出来。根据我国政治 经济发展的环境，将我国行政审计模式改为立法审 计模式是非常可行的。立法型的审计机关隶属于立 法机关，与行政部门是平级关系。审计机关拥有充 分的决定权，审计机关的监督不再局限于接受部门 内的监督，而是扩大到接受人民代表大会和社会公 众监督。将审计机关归于组织中，在常委 会的领导下设立最高审计机构，让人民监督， 让人民不断增强当家作主的意识，这可以提高透明 度、权威性，提高人民的向心力。各级审计机关每 年都要向本级人民代表大会提交审计报告，可 以不断对审计报告披露的内容提出新的要求，将审 计经费单独列入国家预算，就可以不断增强对审计 ．１ ５． ●审计监督 机关的控制力和约束力。这样在一定程度上可以使 我国行政审计逐步向立法型模式过渡，建立有 中国特色的审计。 （三）完善审计公告制度的环境 首先，加强对审计公告的宣传。新闻媒体对人 们生活的影响越来越大，审计公告制度作为新生事 物，要通过新闻媒体等进行积极的宣传和普及。例 如，审计部门和部门可以确定审计宣传日，这 样定期或者不定期地在各个城镇甚至乡村开展活动 来普及审计知识和作用。在宣传活动中，可以印发 小手册，播放宣传片，开设讲座等，对已经公告的 案例进行详细解读。审计公告的需求来自社会公众 的需求，只有更多公众的关注，社会才会更多地监 督审计公告，发挥审计公告的作用。 其次，促进审计方和被审计方观念的转变。审 计人员要更新观念，了解审计公告的作用和发展趋 势，通过实践树立正确的审计结果公告制度观念。 具体可以奖励审计公告较好的，激励审计机关积极 公告审计结果，对不公告或公告不好的审计人员则 进行处罚。这样，自然就促进了审计人员认真执行 审计结果公告制度的积极性。同时，被审计方的思 想也需要转变。审计公告制度也包含公示一些被审 计单位的良好表现，能树立起被审计单位的良好形 象。鼓励被审计单位不要害怕公告自身的情况，争 当优秀的公告对象。 最后，提高审计专业人员的素质。审计人员素 质直接影响到审计工作质量，高素质的审计人员还 会大幅度提高工作效率。必须要设立硬性规定确定 审计人员的任职条件、职业等级、业绩考核等内容 及后续教育方面的标准，实现审计人员的优胜劣汰。 要大力培养不同专业领域的复合型高级审计人才。 审计机关需要不同专业的人才才能应对复杂的审计 内容和广泛的审计对象，完成高质量的审计工作。 （四）健全质量控制机制，降低审计公告风险 建立健全的质量监控系统。科学的审计项目质 量责任检查评估制度和责任追究程序需要建立健全， 根据相关的审计法律法规评估项目质量。同时也需 要成立审计公告项目质量检查委员会和审计报告审 查委员会，对审计项目进行日常监督、责任检查及 质量考评。各级审计机关在实施项目审计过程中， ・１６・ ２０１４年第６期 必须对审前准备、审计方案的制定、审计取证、审 计报告的出示以及审计档案的管理等环节实行全过 程质量监控。在将审计结果向社会公告之前举行审 计听证会，允许被审计单位及相关单位人员参加， 聘请相关专业人士并发表意见。 （五）建立和完善审计公告结果责任追究制度 建立和完善审计公告结果责任追究制度的关键 就是建立适合我国国情的审计问责制并予以落实。 首先需要做到的就是建立健全审计问责的法律法规， 使审计公告问责有章可循，把审计公告责任具体落 实到相应的责任人或集体。其次就是建立一套审计 问责评价标准。责任评价标准的界定是审计问责内 容的重要部分。领导掌握着大量资金和资产的 支配权，应当对他们的责任进行界定。责任界定包 括直接责任和间接责任，集体责任与个人责任，主 观责任与客观责任，前任责任与现任责任。如果没 有经过一定的程序，由个人盲目决策，或在集体决 策过程中采用不正当手段影响决策，则应由个人承 担相应的责任。规范审计问责评价标准就是要把领 导干部的权力与责任相联系起来。这样也可以更好 地保护资产安全完整，降低审计公告风险。 参考文献： 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