浅谈把“依法治国”方略落实到农村基层

・工作研究・　《百家论坛）２００２年第１期　“依法治国，建设社会主义法治国家”，不仅充分体　现了全党的意志，而且也充分体现了全国人民的意志，　并且上升到了国家的意志，标志着党的领导方式和执政　方式的重大完善和发展。这一基本方略的确定和提出，　浅谈把　依法治国　方略　不是哪一个人、哪一部分人的主观臆断，也不是治理国　家的一种权宜之计．而是党和国家在我国跨人２１世纪　的关键时刻作出的一个重大的英明决策，是历史发展的　必然趋势。作为一个县来说．如何把“依法治国”落实到　农村，保持农村的繁荣稳定，保证农村改革发展依法进　行，更好地维护农民的合法权益．是新时期农村深化改　落实到农村基层　革发展所面临的新课题　：一、把“依法治国”落实到农村所面临的突出问题ｉ　一～……一一一一—　．—．一　许　维　十一届三中全会以后，随着联产承包责任制在农村　森　的普遍实行，新型的分户承包经营的家庭经济出现了。　它克服了原有农村公社那种管理过分集中、劳动“大呼　隆”和平均主义的弊病，调动了农民的生产积极性．扩大　了农民的生产自主权，农民的个体意识得到增强。但随　着社会主义市场经济和建设扯会主义法治国家．目　标撵式的确立和深人进行．农村经济环境发育不全、农　民自身非理性缺陷等同题日益显露出来。在把“依法治　国”真正落实到农村中存在着以下突出问题：　１　党和国家有关农村的在一些地方没有得到　真正有效地贯彻落实　不少、法规在农村被“棚架”，　出现真空。上面“会海”，下面“会荒”的现象比较突出，一　些农民对党和国家有关农村法规不了解，不知晓。　２农民的法律意识淡薄，道德水准下降　表现在部　分农民对市场经济是法治经济、对基层民主及政权建设　等问题缺乏正确认识，片面理解村民自治，强调极端民　主，出现“土地分到户，不要党支部；村村讲民主，不要乡　”等错误思想。由于农民们缺乏必要的法律知识，一　方面他们遇事往往凭个人的感觉或意愿来处理，导致大　量违法行为的存在．甚至引发犯罪；另一方面，在与其他　利益主体发生冲突时，又往往成为无辜的牺牲者。由于　一３６一　维普资讯 http://www.cqvip.com

道德水准下降，部分农民置国家法律于不　６．农村部分干部依法行政、依法管　顾，违法乱纪。一部分乡镇企业只讲赚钱，不　理水平不高．执法环境不甚理想。有些　　讲信誉、不守信用，大量生产假冒伪劣产　干部还不习惯依法行政、依法管理的方式，品。部分地区封建迷信、恶势力抬头，邪教组　法律素质不高，水平底，致使党和国家　织出现，与党和争市场、争阵地。　法律在农村落实时“走样”或者被“旁　３．在农村承包合同中存在着种种隐患，　落”。有些干部以权谋私，处事不公，违　贪赃枉法。有些村组织政务不公开，　以及由其引发了一系列纠纷。如违反法律和　法乱纪。村志发包、续包；签订合同条款违法或　财务管理混乱。有些地方为了搞不切实际的　违反合同双方当事人的真实意愿；村委会干　“政绩工程”，盲目地加重农民负担，农民怨　部因各种原因擅自毁约或承包方拒不缴纳　声载道。有些部门和司法机关地方保护主义　承包费；以及发生纠纷后诉讼保全不当，给　严重。执法不公，导致农民不相信法律。　村民或村集体造成不必要的经济损失。　７．农村部分基层组织软弱无力甚至瘫　４．依法行政，执法力度不到住。我们讲　痪．起不到战斗堡垒作用。有些地方的基层　依法行政，但在具体操作中力度显得不够。　组织已被所控制。村霸、乡霸横行乡　如：农村的“三提六统”，虽说已纳入法制轨　里，农民苦不堪言。部分农村基层组织内部　道，但就我县具体隋况而言。行政庭仅几个　内耗太大。一二把手争权夺利，无法开展工　人，难以应付全县数量不少的拖欠户，特别　作。有些农民信仰出现危机，甚至有的　是在目前没有理顺的情况下，执行力度达不　公开脱党。有些基层组织选举过程中的贿选　到，而个别户借机钻空子，扩散影响。导致缴　现象严重，选不出真正为农民办事的带头　纳的户认为履行法定义务吃亏，越来越多的　人。　农户加入了拖欠“队伍”。　５．农村土地现有、法律、法规和具　体的制度有待于进一步完善。我国农村经济　２０余年的改革已经形成了一套在框架结构　当前农村之所以出现这些新情况、新问　上比较完整的体系、法律框架，一个具　题，原因是多方面的。我以为主要有以下几　有中国特色的农村土地制度正在逐步形　个方面：　成。但是从现有的、法律和法规本身看，　１．转轨时期利益调整的结果。从计划经　还存在一些缺陷，包括所有权、使用仅、流转　济向市场经济过渡需要有一个过程，这个过　权、收益权、处分权等一系列权利，也包括了　程实质上是利益再调整的过程。不仅农民在　国家对土地用途管制和日常地籍管理等方　思想上、观念上要有个转变的过程，干　面。这些方面都不同程度地存在着缺陷。这　部也有个在思想上、观念上、工作方法上转　些缺陷加上非和法律因素对制度的影　变的过程。在思想、观念、工作方法、制度及　响，导致了现实农村在第二轮土地承包中的　其配套措施没有到位的情况下，出现一些新　一些偏差、变异，从而影响了农民对土地的　情况、新问题不可避免。　２．忽视了农村的精神文明建设，教育这　热情　一３７－－　维普资讯 http://www.cqvip.com

一手太软。现实农村中之所以会产生“钱袋　如何解决好当前农村存在的上述诸多　依法治国”落实到农村基层的关　满了、脑袋空了，生活好了、人心散了”等不　问题，是把“　正常现象，归根到底是教育上的失误。这种　键。失误在农村主要表现在：首先，对干部　１．加强教育，提高农民群众的整体素　的教育不够。农村的干部因忙于日常事　质。农民是农村基层的细胞，要解决农村在　务，而忽视了市场经济知识、法律知识以及　社会主义市场经济条件下出现的新问题、新　党和国家方针政簸的学习，政簸法律水平不　矛盾，必须从农民抓起。只有提高了广大农　高，不习惯用法律手段解决问题，在执行党　民群众的素质，增强了广大农民群众的政簸　和国家方针政簸时就难免出问题。其次，对　意识、市场意识、法律意识，才能解决部分群　农民群众的教育不够。农村实行家庭联产承　众存在的“村民自治走极端、上级政令搁一　包责任制后，农民的生产经营由原来的以生　边”的糊涂认识，才能解决致富门路不广的　产队为单位转变为以家庭农户为单位，这在　问题，才能解决农民富了，问题多了，风气坏　客观上使得农民群众参与集体活动、接受集　了的问题，才能解决农民自觉守法的问题。　中教育的机会大大减少，致使党和国家的方　要通过教育使广大农民群众加深对党和国　针在基层的执行在农村出现了“断层”，　家的路线、方针、政簸的理解，树立竞争观　受到了“棚架”。再次，向农民群众宣传党和　念、效益观念、科技观念；掌握有关法律法　国家的法律缺乏力度，流于形式。弘扬　规、树立法制观念；认识到村民自治不是为　民族优秀文化传统、鼓励广大农民同势　所欲为极端民主、搞无主义，而是在党　力、封建迷信、宗教势力作斗争的宣传教育　的领导下，依法办事，要受法律规范的约　工作软弱无力，正不压邪、好人怕坏人的现　束。对农民进行教育，要坚持从农村和农民　象出现了，正所谓农民富了、问题多了、风气　的实际情况出发。在内容安排上，要按照农　坏了。　民群众“想要的”和“想学的　来确定，力求用　３．制度保障没有跟上。改革开放以来，　基层的人讲基层的话，用基层的事教育基层　在某种程度上我们忽视了基层政权建设，忽　的人；用身边的事教育身边的人。重点突出　视了村规民约及各项制度的建设。制度不健　理论、党在农村的一系列方针、政簸、　全，漏洞多，机制没有形成是当前农村出现　法律法规和市场经济基本知识以及社会公　新情况新问题的主要原因。　德、职业道德、家庭美德的宣传和教育。通过　４．封建传统思想的影响。长期生活在农　教育理论旗帜交给农民，把党的富　村的广大群众，由于信息闭塞，受现代文明　民交给农民，使党和国家的方针真　的洗礼不多，受传统文化影响过重，封建意　正占领农村阵地，成为广大农民的自觉行　识在相当多的群众思想里根深蒂固，严重制　动。对农民进行教育，提高群众的素质，要同　约了农村的经济发展和社会稳定。　解决农民群众普遍关注的热点、难点问题结　合起来。具体问题具体分析，具体问题具体　解决。把人民群众“拥护不拥护、高兴不高　兴、赞成不赞成、答应不答应”作为解决问题　一３８—　维普资讯 http://www.cqvip.com

　的标准。哪些是“热点”、“难点”问题，应怎样　仁。处理解决要让群众发表意见，防止搞形式主　３．把“依法治国”落实到农村要紧紧依　义、做表面文章。提高农民的素质，从根本上　靠广大农民群众，坚持农民群众是依法治村　还是要提高农民的文化素质，做好农村社会　的主体。在推进“依法治国”的过程中，人民　依　主义精神文明建设的工作。封建意识之所以　是“依法治国”的主体。只有坚持人民是“在农村根深蒂固，这与农民的受教育程度和　法治国”的主体，才能保障所制定的法律真正　文化素质有密切联系，因此，必须重视农村的　体现人民的意志，保证国家机器严格按照体　基础教育，加大对农村基础教育的投人。同　现人志的法律来运作。只有广大人民群　时，采取各种途径，来提高农民群众的素质。　在具体措施上，可以灵活多样。　众的积极参与，建设社会主义法治国家的目　标才能实现。目前在很多地方对这一点的理　２．加强农村干伍建设，增强农村基　解上带有片面性，认为依法治村就是用法律　层组织的战斗堡垒作用。农村干伍素质　来管理好农民。在具体做法上，不是把民主　高低影响着党和国家的方针在农村贯彻　法制的武器交给农民，而是担心农民掌握了　执行的质量。农村干部既是农村发展、农民　法律武器以后不便于管理，甚至对农民拿起　致富的领路人，又是党和在农村的代　法律武器来保护自己的合法权益，误以为是　表。因此农村干部的素质和形象不仅影响农　群众起来与作对、，采取弹压的方　村的发展，而且关系到党和在农民群众　式，结果造成矛盾激化，与群众的关系紧　心目中的形象，关系到党群关系、干群关系的　张，农民上访不断。　问题。必须加强农村干部的队伍建设，提高　４．优化法治环境，坚班打击丑恶势力和　农村干伍素质。重点要提高农村干部的　违法犯罪活动。经济建设、改革开放必须有　水平，依法管理、依法办事的水平，思想　一个良好的法治环境。在全面推进两个文明　道德水平，提部分析解决复杂问题　建设过程中，必须优化投资环境，净化社会风　和驾驭大局的能力。当前，要着重加强农村　气，打击歪风邪气，铲除势力。对横行乡　干部的市场经济知识、法律知识、科教兴农知　里的“村霸”、“街霸”依法给予严厉打击；对那　识的学习，让农村干部树立市场竞争意识、依　些“大错不犯、小错不断、难抓、难　法办事意识及科教兴国、科技兴农意识。通　判”的人员应该给予公开告诫，要多种手段并　过学习，使广大农村干部明白自己在市场经　用，齐抓共管。　济建设中所处的地位和承担的职责，明白如　何依法管理、依法办事才能更好地保护农民　一５．建章立制，注重制度保障。国家要进　步完善农村土地、法律、法规，以适应　的合法权益，懂得怎样更好地依靠科技和教　农村新形势发展需要。各级地方组织要制定　育促进农村的发展。提高农村干伍素质　和完善一系列较为完整并适应本地经济发展　要与转变干部工作作风结合起来，要教育干　的较为科学和先进的制度体系和机制。进一　部顾大局、识大体，克服官僚作风；教育　步强化农村民主决策、民主管理，实行村务公　干部要注意对把握好、法规界限，做到宽　开，修订和完善村规民约，严肃党纪政纪，切　严适度，力求标准统一，对干部群众一视同　实加强村民会议、村民代表会议、民主理财、　一３９—　维普资讯 http://www.cqvip.com

民主评议村组干部、村委会向村民代表大会　它要求各级必须依法行政。依法行　汇报工作等项制度的建立和完善工作。进一　政时维治的权威和尊严意义重大。相对　步加强对村务政务活动和干部行为的　于立法和司法来说，行政具有涉及领域广　规范工作，逐步使整个农村工作走上民主　泛．内容丰富．工作快捷、主动、灵活等特点，　化、制度化、法律化的轨道。　是国家与公民打交道最多的领域。一方面必　６．建立家庭法人代表制度。如何把“依　须给予行政机关以充分的权力，强化其执法　法治国”方略落到实处．特别是落实到农村　力度；另一方面又必须要求其依法行政，防　基层．确实需要细化和具体化。家庭法人代　止行政机关违法行政、损害公民的合法权　表制是一个伟大的创新，它解决了当前农村　益。党的各级组织和干部必须成为遵守　县、乡、村三级在贯彻党和国家、法律过　法律、依法办事的楷模，这是我们党所处的　程中，纵向不到底，横向不到边的问题。中国　执政地位决定的．是新时期我党执政方式的　几千年历史．社会制度几经变迁，但有一条　要求。在执法队伍建设上要做到：一是注重　长期不变，这就是普通居民主要是以家庭为　人员业务素质的培养。要求执法人员要熟悉　单位参与社会的活动。年长的家长不论其文　自己的工作业务，知悉相关的法律知识，树　化程度和文明素质高低，他天然地就是全家　立依法办事、公正执法的意识和观念；二是　人观点和利益的发言人和代表者，这可以说　注重执法人员实践技能的培养，掌握驾驭不　是一种世袭制度的自然法人，其本质是人　同局势的本领，提高执法人员分析复杂问　治．对社会进步有极大的消极影响。而家庭　题、解决复杂问题的能力；三是注重执法人　法人代表是经全家人根据一定的标准民主　员思想道德水平的提高。　推选和经一定程序审核而得到社会公认的，　总之，把“依法治国”落实到农村是一个　不论其年轻还是年长，不论是男子还是女　系统工程．需要党的各级组织高度重视，各　性，只要其文化和文明素质相对较高，能够　部门协调联动、齐抓共管，常抓不懈。只有这　代表全家人的利益，能够带领全家人台法经　样才能将“依法治国”这一基本方略真正落　营、勤劳致富，就是家庭法人的代表。这种法　实到农村，保持农村的繁荣稳定。　人代表将家庭每个成员的积极性调动起来　了，将社会每个家庭的主动性整合起来了。　它以一种契约的形式明确和理顺了农村基　作者单位：南皮县委宣传部　责鳊：赵立权　层组与农户之间的责任、权利和利益关系，　搞活了社会组织中的这一微观细胞，使国家　和法律可直接到户到人。家庭法人代表　制消除了传统家长制对经济文化发展的束　缚和桎梏，释放了下一代人的能量和活力，　实现了从人治向法制的转变，了新生的　生产力。　７．加强执法队伍建设，必须依法行　政。依法管理国家事务是依法治国的重点，　一４０一